Социальная защищенность государственного и муниципального служащего. Социальная защита государственных служащих: теоретические основы построения системы, практика осуществления и проблемы административно-правового регулирования. Чаннов Сергей Евгеньевич
В сегодняшнем динамично развивающемся обществе немаловажное значение имеет создание соответствующих условий для такого развития. Наряду с разработкой и принятием законопроектов, регулирующих жизнедеятельность общества, необходимо формирование особой социально-профессиональной группы управленцев. От имени государства функцию управления в обществе осуществляют государственные служащие. Самой мощной частью государственной системы является исполнительная власть, непосредственно распоряжающаяся финансовыми и материальными ресурсами всей страны. В системе органов государственной власти работает около 90 % всех государственных служащих. При правильном и оптимальном управлении страна становится процветающей.
Преимущества: медицинские льготы
Есть лишь несколько небольших организаций, смешанный режим которых зависит главным образом от национального режима. Межправительственные организации, осознавая свое обязательство, обеспечивают медицинское обслуживание в своих правилах независимо от типа схемы, которую они приняли. Основной охват по-прежнему является обязательным для официального, хотя очень часто организация предлагает дополнительные дополнительные покрытия.
В большинстве организаций медицинское страхование предоставляется по автономной схеме. В настоящее время схемы медицинского обслуживания имеют серьезные проблемы с финансовым дисбалансом, аналогичные тем, с которыми сталкиваются правительства на национальном уровне «Впечатляющее увеличение стоимости госпитализации, профессиональных услуг и медицинского обслуживания в целом сопровождалось разработкой новых, очень сложных, но одинаково дорогостоящих методов». Еще один фактор, негативно влияющий на здоровье, старение населения страхователя, так как многие организации позволяют своим сотрудникам продолжать охват после выхода на пенсию.
В настоящее время в России проводится административная реформа, в рамках которой осуществляется реформа государственной службы.
В связи с реформированием государственной службы 19 ноября 2002 г. Президентом был подписан Указ № 1336 о Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)».
Если государство может использовать налогообложение для поддержания своего на том же уровне, единственным вариантом для организации является увеличение взносов, Но есть предел расходов, которые государства-члены готовы нести. Аналогичным образом, служащие и вышедшие на пенсию должностные лица также имеют свои ограничения. Таким образом, организация постоянно обращается с призывом добиваться приемлемого баланса между уровнем взносов и уровнем пособий.
Чтобы не уменьшать уровень льгот или уменьшать их как можно меньше, некоторые организации обязаны вводить потолки для возмещения расходов на конкретные услуги. С этой же целью эти организации направляют застрахованных лиц в учреждения или лица, которые взяли на себя обязательство предоставлять услуги по ставкам, которые считаются приемлемыми для организаций. Эти косвенные ограничения для свободного выбора.
Программа предусматривает перечень мер по улучшению положения государственных служащих для последующего внесения их в проект федерального нормативного правового акта «Об основных социальных гарантиях для государственных служащих».
В 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию демократическим федеративным правовым социальным государством. Статья 7 Конституции гласит: «1. Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. 2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты».
Медицинское страхование является важным элементом Положений о персонале Организации Объединенных Наций. Застрахованного лица, чтобы обратиться за лечением в соответствии со своими предпочтениями, оказалось особенно необходимым в странах, где стоимость ухода очень высока или значительно варьируется для той же выгоды.
Положения, определяющие взносы, предоставляемые организацией, текущими сотрудниками или пенсионерами и которые описывают преимущества, на которые имеют право бенефициары, обычно содержатся в положениях или положениях о персонале. в национальную систему он не может изменять права гражданских служащих. С другой стороны, в случае автономного покрытия, положения, применимые к бенефициарам, могут быть легко изменены организацией. Государственные служащие и даже пенсионеры часто консультируются перед внесением изменений в медицинскую страховку, как правило, через внутренние консультативные органы.
Конституции РФ наряду со ст. 7, определяющей социальный статус государства, предусмотрено предоставление гражданам социальных гарантий и прав социального характера: на труд и его оплату (ст. 37, п. 1-4); на отдых (ст.37, п. 5); на защиту материнства, детства и семьи (ст. 38); на социальное обеспечение (ст. 39); на жилище (ст. 40); на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41); на экологическую безопасность (ст. 42); на образование (ст. 43); на участие и доступ к культурной жизни (ст. 44).
Но, особенно в долгосрочной перспективе, бенефициары имеют очень низкие юридические гарантии в отношении характера и уровня выгод, на которые они будут иметь право в будущем. Такая же неопределенность существует, когда речь идет о размере взносов и формулах, которые будут использоваться для их расчета. Это усугубляется тем фактом, что административные трибуналы, получившие петиции в отношении социального обеспечения в целом, включая медицинское страхование, мало указали на признание приобретенных прав и особо подчеркнули необходимость организация для обеспечения финансового баланса своего режима.
Свою деятельность государство осуществляет через институт государственной службы. Граждане Российской Федерации, занятые в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению полномочий этих органов, именуются государственными служащими Российской Федерации.
Однако следует признать, что национальные схемы также подлежат законодательным изменениям, которые могут радикально изменить условия предоставления льгот бенефициарам. Следовательно, международные государственные служащие, которые подпадают под действие схемы медицинского страхования, учрежденной организацией поэтому не обязательно находятся в неблагоприятном положении.
Схемы медицинского страхования в рамках государственных организаций финансируются за счет взносов, выплачиваемых организацией, с одной стороны, и государственными служащими и пенсионерами - с другой. Распределение этого бремени варьируется от одной организации с другой стороны, пропорционально более низкий вклад внесет Всемирная организация здравоохранения; Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций и Карибского сообщества. Некоторые организации ввели предельный уровень взноса официального или пенсионера.
Государственным служащим, в соответствии с частью 1 ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» признается гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета.
В Европейском экономическом сообществе лимит составляет 2% от зарплаты. Еще одно важное решение, которое необходимо принять при создании автономного плана медицинского страхования, - это способ расчета взносов сотрудников. Например, взнос может быть рассчитан на основе процентной доли заработной платы, которая может быть установлена или увеличена в отношении заработной платы, исходя из принципа, что вклад увеличивается с уровнем вознаграждения, полученного организации. Вклад иногда является плоским и применим ко всем без учета вознаграждения.
Государственному служащему предоставляются государственные социальные гарантии и компенсации за ограничение отдельных прав и свобод, тягот и лишений, связанных с прохождением государственной службы. Размеры, качество, условия, порядок и особенности предоставления компенсаций за ограничения устанавливаются федеральными законами и призваны обеспечить высокий уровень социальной защищенности государственного служащего и высокий престиж государственной службы как вида профессиональной деятельности. Реализовать свои права государственный служащий может только при наличии соответствующих обязательств другой стороны – государства. Личные интересы государственного служащего проявляются в первую очередь в получении социальных гарантий, которые должны быть обеспечены государством.
Другим элементом расчета является количество иждивенцев, на которые распространяется официальный или пенсионный взнос. Вклад может быть установлен или может быть увеличен в зависимости от количества охваченных лиц. Например, взносы в совместный режим здравоохранения Международной организации труда и Международного союза электросвязи рассчитываются на основе процентной доли заработной платы, но без учета числа иждивенцев. для расчета взносов многочисленны и отражают различные стратегии солидарности между группами застрахованных лиц на основе экономического потенциала, семейных обязанностей и других критериев.
Гарантия – ручательство, порука в чем-нибудь, обеспечение.
Гарантия – обеспечение осуществления чего-либо, выполнения каких-либо обязательств и т.п., поручительство, ручательство, порука в чем-либо.
Социальный – общественный, относящийся к жизни людей и их отношениями в обществе.
Социальные гарантии – материальные и юридические средства, обеспечивающие реализацию конституционных социально-экономических и социально-политических прав членов общества.
Для управления автономными системами здравоохранения было принято несколько различных систем. Часто организация создает специальный орган, ответственный за управление, который, хотя и не имеет юридической личности, отличной от организации, тем не менее имеет значительную автономию. Страховой полис является предметом договора, подписанного организацией, страховщиком и компанией, ответственной за администрирование файлов и оплатой возмещения застрахованного. Последний, как правило, является компанией, специализирующейся на этом предмете, имея сотрудников с необходимым опытом.
Социальные гарантии государственным служащим — это система мер социального характера, направленных на обеспечение ими должностных обязанностей, охрану их здоровья, создания им достаточного уровня материальной обеспеченности.
Все элементы системы социальных гарантий государственным служащим в определении учесть невозможно. В целом уровень социальной защищенности государственных служащих можно считать более высоким по отношению к остальным, и возникает вопрос обоснованности такой хорошей социальной защиты. Для этого надо проанализировать функции, которые выполняет система социальных гарантий государственным служащим.
Сложность административной инфраструктуры, которую организация должна предоставлять, естественно зависит от количества функций, которые она выполняет сама или делегирует третьим лицам. Однако наличие «Процессора претензий» не освобождает организацию участия в управлении планом медицинского страхования. Организация должна использовать квалифицированный персонал для поддержания контактов а затем Процессор претензий и осуществлять определенный контроль, чтобы гарантировать, что затраты строго ограничены теми, которые указаны в правилах.
Социальные гарантии должны компенсировать ограничения для государственных служащих, закрепленные законодательством. Причем есть несколько групп ограничений: при поступлении на службу, и ограничения, действующие в период всей службы.
Система социальных гарантий государственным служащим призвана нейтрализовать факторы, препятствующие эффективной служебной деятельности.
Невозможно судить, является ли самоуправление или частичное или почти полное управление третьей стороной предпочтительнее с практической и, прежде всего, финансовой точки зрения. После глубокого изучения этого вопроса различные организации пришли к выводам расходящихся в этом отношении.
Что касается возмещения медицинских расходов, представляется, что в целом планы здравоохранения покрывают довольно высокий процент расходов на больницу, оплату труда, лекарственные средства и другие связанные с этим расходы. Эти расходы возмещаются на 100%, иногда на уровне 80% или 75%. Каждый план предусматривает исключения, и обычно потолки применяются к определенным видам ухода, таким как физиотерапия или стоматологическая помощь. Кроме того, как мы уже отмечали, растет тенденция налагать потолки для более общего ухода.
«Нейтрализация факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности — это, прежде всего, работа по сближению индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение гигиены труда, способствование решению бытовых проблем, жилищных проблем, обеспечение транспортом и связью, решение вопросов воспитания и обучения детей и так далее».
Медицинский охват, предлагаемый организациями, обычно распространяется на супруга, детей-иждивенцев и иногда другим лицам, признанным иждивенцами. Членство в семье должностного лица является необязательным. Если медицинское страхование, предлагаемое организацией, имеет важное значение при работе государственного служащего, это может быть чрезвычайно важно после прекращения этой деятельности. Если он не будет автоматически охвачен национальной схемой, когда он покинет службу организации, у бывшего должностного лица может возникнуть затруднение в получении медицинского страхования для него самого и его семьи. в течение многих лет, охватываемых автономным режимом организации, ее положение будет тем более опасным из-за своего возраста.
Государство для нейтрализации неблагоприятных факторов должно создать государственному служащему благоприятные условия для осуществления ими своих служебных полномочий: создание нормальных условий труда, обеспечение хорошо отапливаемыми, освещенными, правильно спланированными помещениями, транспортом, связью, автоматизацией и научной организацией труда.
Эта проблема была признана многими организациями, стремящимися облегчить трудности своих бывших чиновников в двух ситуациях разные. Первая ситуация заключается в том, что чиновник, который покидает службу организации, не достигает пенсионного возраста. Несколько организаций позволяют своим бывшим должностным лицам продлить свою принадлежность к автономной схеме в течение ограниченного периода времени, если нет другого покрытия. Эта мера помогает бывшему чиновнику избежать периода без медицинского страхования в ожидании новой работы.
Наряду с уже названными гарантиями, следует сказать и о гарантиях в области оплаты труда государственных служащих
«Изменение системы оплаты труда и социальных гарантий государственных служащих – одна из важных задач реформирования государственной службы. Предстоит преодолеть ряд отрицательных моментов, существующих в настоящее время».
В некоторых организациях это пособие предоставляется только тем, кто накопил определенное количество лет службы. Стоимость продления покрытия иногда распределяется между бывшим должностным лицом и организацией. Вторая ситуация - отделение от службы, когда чиновник уходит на пенсию. Если пенсионеры не могут продолжать свою принадлежность к автономному режиму организации, они серьезно рискуют остаться без какого-либо медицинского покрытия. Они не обязательно имеют право вступать в национальную систему - если таковая есть - в стране, где они выходят на пенсию, или в стране, в которой они являются гражданами.
По мнению Д. Медведева, необходимо увеличить дифференциацию оплаты труда лиц, занимающих должности различных категорий (высшей, главной, ведущей, старшей и младшей). Сейчас разрыв в оплате труда первого заместителя министра и советника в министерстве не превышает 2 – 2,5 раз. Оплата труда должна выполнять функцию стимулирования эффективной деятельности: в настоящее время оплата труда зависит от уровня занимаемой должности и практически не связана с результатом деятельности. Легальная возможность материального поощрения высокопрофессионального государственного служащего фактически отсутствует.
В их возрасте индивидуальное страхование было бы очень дорогостоящим, признавая, что их самочувствие позволяет им подписаться. В некоторых организациях пенсионер должен был завершить десять лет службы, в других, таких как Европейское космическое агентство, если пенсионер охвачен национальной схемой, тогда пенсионер должен Схема организации играет только дополнительную роль: вклад, который должен заплатить бывший чиновник, варьируется: организация занимает половину, треть, а иногда и только одну четверть от общего взноса.
Основное медицинское страхование часто сопровождается другим конкретным охватом, включая специальный охват травмами и болезнями, связанными с работой, которые обычно являются автоматическими и организация, признавая свою ответственность как работодателя, бесплатно предоставляет его официальному лицу. Конкретные преимущества обычно включают поддержание заработной платы во время отсутствия, полное возмещение - вместо частичных медицинских расходов, единовременного пособия и если организация должна прекратить услуги соответствующего лица, ежегодное пособие по нетрудоспособности частичной или общей работы.
Еще одной проблемой Д. Медведев считает «недооцененность труда государственных служащих, который сейчас стоит существенно дешевле по сравнению с трудом руководителей и специалистов негосударственного сектора. Соотношение зарплат указанных категорий по наиболее востребованным специальностям (юристы, менеджеры, аудиторы, специалисты по персоналу) достигает 10- 15 раз».
Льготные выплаты, имеющие натуральный характер (косвенные) либо не обеспеченные бюджетным финансированием, должны быть соответственно заменены денежным эквивалентом или отменены. Прямые и косвенные выплаты и льготы государственным служащим в настоящее время находятся в соотношении 1:4; 1:5 и даже более по разным оценкам в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удержать часть квалифицированных кадров. Но ущерб от такого унаследования прежних времен способа решения проблемы тоже весьма велик и многомерен. Прежде всего, любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглашения и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также потенциал для злоупотреблений как со стороны «дающего», так и со стороны «берущего» (к тому же для дающего открываются возможности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей как бы бесплатности по определению всегда используется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Поэтому представляется необходимым сделать тайное явным и перевернуть соотношение: существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разумеется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реакцию на резкое повышение зарплат нашим чиновникам (отнюдь не жалуемым в общественном мнении) и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой стороны – очень непросто перевести в режим рентабельности десятилетиями создававшуюся для обслуживания «спецнужд» элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению «государевой» службы в публичную и изменят отношение общества к управленческому аппарату. К тому же открытым путем будет установлен конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, что приведет к стимулированию притока достойных кадров и эффективной и интенсивной их работе.
«Следует определить все составляющие оплаты государственных служащих различных категорий, видов службы, профессиональных групп, а также размер такой оплаты, учитывающий уровень жизни в обществе, состояние рынка труда, социальный престиж государственной службы.
Основными элементами социального пакета должны стать: пенсия за выслугу лет, в том числе для гражданских служащих, введение системы медико-социального страхования для гражданских служащих и сохранение на современном этапе бесплатного медицинского обеспечения для военнослужащих и приравненных к ним категорий государственных служащих».
В целях ограничения бюрократического произвола и злоупотреблений необходимо обратить пристальное внимание на морально-этические качества работающих на государственной службе людей, на проблемы административной морали. Решение этой проблемы, по мнению А.Г. Барабашева, возможно в рамках создания Кодекса чести государственного служащего или Этического кодекса. Создание такого документа обусловлено несколькими причинами: невозможностью составить исчерпывающий список предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов; многие действия регулируются неформальными нормами общественной морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Этические нормы – это базовые детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти регулируемыми нормами права. В основу кодекса должен лечь принцип «общественного служения».
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что существующая в настоящее время система государственной службы нуждается в надлежащем законодательном оформлении. В первую очередь это касается системы социальных гарантий государственным служащим. В настоящее время не существует единого нормативного акта, регулирующего всю совокупность социальных гарантий государственным служащим. В рамках реформирования государственной службы утверждена Федеральная программа “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)”, предусматривающая разработку нормативно – правового акта «Об основных социальных гарантиях для государственных служащих». Подобный законопроект, при условии всеобъемлющего учета всех аспектов государственной службы, способен решить имеющиеся в настоящее время проблемы и противоречия системы предоставления социальных гарантий государственным служащим.
Таким образом, государственный служащий, которому созданы достойные условия для осуществления им своих полномочий сможет содействовать динамичному развитию России.
Конституция Российской Федерации. – М. 2003. С. 4.
Ожегов С.И. «Словарь русского языка». – М.: Русский язык, 1988. С. 104.
Большой толковый словарь русского языка. – Спб.: «Норинт», 2000. С.194.
Ожегов С.И. «Словарь русского языка». – М., Русский язык. 1988. С. 614.
Социальное государство. Краткий словарь – справочник. – М., 2002. С. 238.
Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С.213.
Государственная кадровая политика. – М., 1996. С.213.
Государственная служба. М. 1999. С.315 – 316.
Медведев Д. Чиновник не должен сидеть в прострации и думать, что завтра его уволят // Известия. 2001. 28 августа. С. 4.
Государственная служба. М. 1999. С.327.
В настоящее время социальные льготы и гарантии, установленные законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации» совершенно не исполняются в отношении гражданских государственных служащих, многие из них носят декларативный характер и не могут быть реализованы без принятия дополнительных нормативных правовых актов. Реализация некоторых гарантий в отношении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов ставят в неравное положение федеральных служащих.
Формирование социального института государственной службы в России положило начало становлению законодательства о службе с установлением принципов государственной службы, статуса государственного служащего и пр.
Одним из важных принципов государственной службы в специальной литературе называется принцип социально–правовой защищённости служащих1 , либо принцип социальной защищённости2 . К сожалению, данный принцип не нашёл своего прямого отражения в ст. 5 Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы РФ”3 , поэтому некоторые исследователи относят меры социальной защиты к реализации принципа стабильности кадров государственных служащих4 . Необходимо отметить, что принцип социальной защищённости был сформулирован в п. 2 Положения о федеральной государственной службе, утв. указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.5 . Меры социальной защиты, содержащиеся в нем, нашли отражение и в Федеральном законе “Об основах государственной службы РФ”.
К мерам социальной защиты государственного служащего на основании ст. 15 Федерального закона “Об основах государственной службы в РФ” и указанного положения можно отнести, в частности, следующее:
1) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
2) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;
3) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
4) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
5) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы;
6) защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке, установленном федеральным законом.
Законодательством допускается установление дополнительных гарантий для государственного служащего.
Реализация указанных мер осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в различных сферах деятельности. При этом реальное предоставление социальных льгот, фактически, поставлено в зависимость от рода службы6 . Исторически сложилось так, что служащие, проходящие службу в “милитаризованных” государственных органах власти, пользовались всем набором льгот и гарантий, предоставляемых им государством, тогда как обычным гражданским государственным служащим такие гарантии практически не предоставлялись. В законодательстве и специальной литературе отмечается, что различные социальные льготы и гарантии призваны компенсировать те ограничения, которые налагаются на государственных служащих, исходя из особенностей самого рода их профессиональной деятельности, которая связана с реализацией публичных функций государства, осуществлением государственно-властных полномочий и пр7 .
Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ” действует уже более пяти лет, многие нормы его являются нормами прямого действия, включая положения, содержащие ограничения. В субъектах РФ также на основании указанного закона были приняты нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной службы. При этом вопрос о компенсации ограничений соответствующими социальными льготами для всех государственных служащих решается по-разному. Это можно рассмотреть на примере предоставления государственным служащим указанных выше социальных гарантий.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 41), Основами законодательства РФ “Об охране здоровья граждан” (ст. 1) государство гарантирует своим гражданам охрану здоровья и предоставление медицинской помощи, причём в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения - бесплатно за счёт средств бюджетов, страховых взносов и пр. Данная гарантия распространяется и на государственных служащих без каких–либо ограничений. При этом государственным служащим, проходящим службу в органах, в которых предусмотрена военная служба, либо в правоохранительных органах, медицинская помощь предоставляется бесплатно в медицинских учреждениях, входящих в систему указанных органов или в государственных либо муниципальных учреждениях здравоохранения с возмещением расходов из федерального бюджета, осуществляемым соответствующим органом, в котором предусмотрена военная служба, либо правоохранительным органом. Так, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ, утв. указом Президента РФ от 18 июля 1996 г.8 , МВД России разрабатывает и осуществляет комплекс профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья сотрудников, военнослужащих, работников, пенсионеров системы Министерства, членов их семей в условиях мирного и военного времени, организует деятельность медицинских, санаторно-курортных и оздоровительных учреждений, входящих в систему МВД России. Инструкцией о порядке проведения финансовых расчетов за медицинскую помощь, оказанную военнослужащим внутренних войск МВД России учреждениями здравоохранения, утв. приказом МВД РФ и Минздрава РФ от 6 мая 1997 г.9 , установлен порядок оказания медицинской помощи военнослужащим внутренних войск МВД России учреждениями здравоохранения при отсутствии по месту военной службы или по месту жительства военнослужащих военно-медицинских учреждений или при отсутствии в них соответствующих отделений либо специального медицинского оборудования, и в иных неотложных случаях, а также порядок компенсации учреждениям здравоохранения затрат, связанных с оказанием военнослужащим медицинской помощи, за счет средств сметы внутренних войск МВД России.
Особого порядка оказания медицинской помощи гражданским служащим действующим законодательством не установлено. На основании Закона РФ от 28 июня 1991 г. “О медицинском страховании граждан в РФ”10 указанная категория служащих подлежит обязательному медицинскому страхованию, так же как и остальная часть населения, за счёт средств соответствующих бюджетов, из которых финансируются органы государственной власти, выступающие в данном случае как работодатели. Таким образом, никаких дополнительных гарантий при предоставлении медицинской помощи гражданским государственным служащим не устанавливается.
В законодательстве субъектов РФ также закрепляется право государственных служащих на бесплатное медицинское обслуживание, а в некоторых субъектах РФ служащие имеют право на дополнительные медицинские услуги за счет средств региональных бюджетов. Так, согласно Приложению № 2 к Закону “О государственной службе в Ханты-Мансийском автономном округе”11 , содержащему порядок обеспечения медицинским обслуживанием государственных служащих, государственные служащие, замещающие высшие, главные и ведущие должности, и члены их семей (жена, муж, дети в возрасте до 18 лет, студенты дневных отделений до 23 лет) обеспечиваются бесплатным медицинским обслуживанием. Государственные служащие старших должностей обеспечиваются бесплатным медицинским обслуживанием с одним из членов семьи, а государственные служащие младших должностей - без членов семьи. Дети государственных служащих - инвалиды с детства, требующие постоянного ухода, обеспечиваются бесплатным медицинским обслуживанием.
Аналогичные нормы содержатся в распоряжении мэра Москвы от 4 мая 1999 г. “О медицинском обслуживании государственных служащих г. Москвы и членов их семей”12 .
Законом Курганской области от 11 июня 1996 г. (в ред. от 27.03.2000) “О государственной службе Курганской области”3 предусмотрено предоставление государственным служащим раз в два года бесплатной санаторно-курортной путевки. Выделение бесплатной путевки производится после истечения двух лет государственной службы (ст.15). Согласно Закону “О государственной службе Пермской области” от 8 декабря 1995 г. (в ред. от 5 февраля 1999 г.)14 государственным служащим области гарантируется ежегодное предоставление бесплатной лечебной путевки. Если государственный служащий не пользуется санаторно-курортным лечением, ему выплачивается денежная компенсация в размере 15-кратного минимального размера оплаты труда. Более подробно регламентируется предоставление лечебных путевок Порядком обеспечения санаторно-курортным лечением государственного служащего (Приложение № 9 к Закону “О государственной службе в Ханты-Мансийском автономном округе”). Условия предоставления путевок и компенсаций поставлены в зависимость от должности государственного служащего. Лица, замещающие высшие, главные и ведущие должности, обеспечиваются ежегодной льготной путевкой с оплатой 75% от ее стоимости, один из членов семьи - с оплатой 50%. Государственным служащим, не пользовавшимся путевкой в течение календарного года, предоставляется компенсация в размере 100% стоимости путевки. Государственные служащие, замещающие старшие должности, обеспечиваются ежегодной льготной путевкой с оплатой 75% ее стоимости, один из членов их семьи - с оплатой 50% ее стоимости. Не пользовавшиеся путевкой получают компенсацию в размере 75% ее стоимости. Наконец, государственные служащие автономного округа, замещающие младшие должности, обеспечиваются льготной путевкой с оплатой 50% ее стоимости. Компенсация за неиспользованную путевку составляет 50% ее стоимости. Очевидно, что некоторые субъекты России куда более последовательно регламентируют предоставление социальных гарантий и льгот государственным служащим.
Обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей является также немаловажной гарантией для государственного служащего. Но её практическая реализация также зависит от сферы деятельности государственного служащего. Так, если речь идет о военнослужащих, сотрудниках правоохранительных органов, то вопросы обязательного государственного страхования на случай причинения вреда жизни или здоровью урегулированы Федеральным законом от 28 марта 1998 г. “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ и сотрудников федеральных органов налоговой полиции”15, порядок реализации указанного закона установлен в постановлении Правительства РФ от 29 июля 1998 года № 855 “О мерах по реализации Федерального закона “Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ и сотрудников федеральных органов налоговой полиции”16 . Статья 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О судебных приставах” устанавливает порядок обязательного государственного страхования судебных приставов. Некоторые гражданские государственные служащие подлежат обязательному государственному страхованию в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 20 апреля 1995 года “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов”17 , но только в том случае, если они осуществляют контроль за исполнением соответствующих законов и иных нормативных правовых актов, выявляют и пресекают правонарушения.
В отношении остальных гражданских государственных служащих данные вопросы неурегулированы, хотя обязанность по государственному страхованию помимо Федерального закона “Об основах государственной службы РФ” установлена и в других нормативных правовых актах, касающихся особенностей прохождения государственной службы18 .
Безусловно, риск причинения вреда жизни или здоровью государственного служащего при исполнении обязанностей воинской и ей подобных служб выше, чем при исполнении обязанностей гражданской службы, но необходимо учитывать, что гарантии установлены в отношении всех государственных служащих, порядок, нормы обязательного государственного страхования в отношении которых до сих пор не определены.
Не решен вопрос и о пенсионном обеспечении за выслугу лет всех государственных служащих, хотя необходимость принятия специального федерального закона, в соответствии с которым государственному служащему назначалась и выплачивалась пенсия за выслугу лет, прямо предусмотрена ст. 19 Федерального закона “Об основах государственной службы в РФ”.
Пенсионное обеспечение за выслугу лет гарантировано только военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г.19 “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”20 .
Федеральным государственным служащим указом Президента РФ от 16 августа 1995 г. (в ред. указа Президента РФ от 13 декабря 2000 г.) “О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы”21 была введена доплата к пенсии, назначение которой по сравнению с назначением пенсии за выслугу лет в соответствии с Законом РФ от 12 февраля 1993 г. ограничено следующим.
1. Ежемесячная доплата устанавливается исключительно к государственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РФ “О государственных пенсиях в РФ” либо досрочно оформленной в соответствии с Законом РФ “О занятости населения в РФ” независимо от наличия необходимого для назначения доплаты стажа государственной службы;
2. Государственный служащий имеет право на доплату, если увольнение было произведено по основаниям, указанным в данном указе, а именно:
Ликвидация федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также сокращение штата федеральных государственных служащих в органах государственной власти, их аппаратах, иных государственных органах, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (далее именуются - государственные органы);
Увольнение с должностей, учреждаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, в связи с прекращением этими лицами своих полномочий;
Достижение предельного возраста, установленного федеральным законом для замещения должности федеральной службы;
Обнаружившееся несоответствие замещаемой должности федеральной службы вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению государственной службы;
Увольнение по собственному желанию в связи с выходом на государственную пенсию.
Иные основания увольнения, пускай даже уважительные, лишают служащего права на доплату.
3. При увольнении лица с федеральной государственной службы, кроме увольнения в связи с ликвидацией государственного органа или сокращением штатов государственных служащих, право на ежемесячную доплату к государственной пенсии приобретается, если такое лицо замещало должность федеральной службы не менее 12 полных месяцев непосредственно перед увольнением.
Указом также ограничен размер месячного денежного содержания федерального государственного служащего, исходя из которого исчисляется ежемесячная доплата к государственной пенсии. Он не должен превышать 1,8 должностного оклада или 0,8 месячного денежного вознаграждения (содержания) по замещавшимся должностям федеральной государственной службы. Таких ограничений в отношении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов не предусмотрено Законом РФ от 12 февраля 1993 г.
Индексация размера ежемесячной доплаты к государственной пенсии осуществляется при увеличении в централизованном порядке месячного денежного содержания (денежного вознаграждения) по соответствующей государственной должности Российской Федерации и должности федеральной службы и при включении необходимых средств в федеральный бюджет на соответствующий год, т.е., если по каким-либо причинам денежные средства на указанную цель не включены в федеральный бюджет, то бывший государственный служащий лишается права на индексацию (доплату), в том числе и в связи с повышением стоимости жизни. Такого требования Закон РФ от 12 февраля 1993 г. также не содержит, а устанавливает только основания для пересмотра размеров пенсий, к которым, в частности, относится увеличение денежного довольствия военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудников уголовно-исполнительной системы, состоящих на службе.
Минимальная сумма пенсии с доплатой составляет 45 процентов среднемесячного денежного содержания (денежного вознаграждения) федерального государственного служащего, что не соответствует размерам, содержащимся в пенсионном законодательстве (55% - ст.16 Закона РФ “О государственных пенсиях в РФ”, 50% - ст.14 Закона РФ от 12 февраля 1993 г.).
Субъекты РФ пошли по такому же пути - установление доплат к пенсиям, назначенным в соответствии с действующим пенсионным законодательством22 , нередко копируя положения упомянутого указа.
Обязательное государственное социальное страхование государственного служащего на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы также не может считаться гарантией: оно распространяется на государственных служащих без каких - либо особенностей, так же как и на обычных граждан.
Таким образом, можно сделать вывод, что социальные льготы и гарантии, установленные Федеральным законом “Об основах государственной службы в РФ”, совершенно не исполняются в отношении гражданских государственных служащих, многие из них носят, фактически, декларативный характер, не могут быть реализованы без принятия дополнительных нормативных правовых актов. Реализация некоторых гарантий в отношении военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов ставит в неравное положение федеральных служащих. Очевидны и проблемы с регулированием прав государственных служащих. Так, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации. Права государственных служащих субъектов России регулируются нормативными правовыми актами субъектов, что часто приводит к тому, что перечень и уровень социальных гарантий и льгот государственным служащим существенно отличаются в разных субъектах РФ, а в некоторых вообще не устанавливаются. Представляется, что минимальный перечень и уровень гарантий и льгот государственным служащим, который должен компенсировать налагаемые на них в связи с прохождением государственной службы ограничения, должен содержаться в федеральном законе и действовать во всех субъектах России.
1 Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, её органы и служащие. - Екатеринбург, 1998. - С. 64, 67.
2 Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1996. - С. 228.
3 Собрание законодательства РФ. -1995. - № 31. - Ст. 2990 (с изм. и доп.).
4 Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: “Статут”, 1999. - С. 68.
5 Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5073 (с изм. и доп.). Утратил силу в соответствии с указом Президента РФ от 19 января 2000 г. // Собрание законодательства РФ. - 2000. - №4. - Ст. 369.
6 В литературе принято по правовому положению служащих выделять гражданскую и милитаризованную государственную службы, - См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1993. - С. 121 и др.
7 См.: Трудовое право России: Учебник для вузов/ Под ред. Р.З. Лившица и Ю.П. Орловского. - М.: Издательская группа ИНФРА-М - НОРМА. - 1998. - С. 399; Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ. - Екатеринбург: УрАГС, 1998. - С. 171; ч. 7 ст. 17 Закона РФ “О милиции” // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - №16. - Ст. 503 (с изм. и доп.).
8 Собрание законодательства РФ. - 1996. - №30. - Ст. 3605 (с изм. и доп.).
9 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1997. - №16.
10 Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - №27. - Ст. 920 (с изм. и доп.).
11 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. - 1999. - №7. - Ст. 473.
12 Отд. изд. - М., 1999.
13 Отд. изд. - Курган, 2000.
14 Отд. изд. - Пермь, 1999.
15 Собрание законодательства РФ. - 1998. - №13.- Ст. 1474 (с изм. и доп.).
16 Собрание законодательства РФ. - 1998. - №32. - Ст. 3900.
17 Собрание законодательства РФ. - 1995. - №17.- Ст. 1455 (с изм. и доп.).
18 См.: ст. 16 Закона РФ “О Государственной налоговой службе РФ” // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - №15. - Ст. 492 (с изм. и доп.).
20 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1993. - №9. - Ст. 328 (с изм. и доп.). Далее по тексту - Закон РФ от 12 февраля 1993 г. С принятием Закона РФ от 24 июня 1993 г. “О федеральных органах налоговой полиции” (ст. 17), Федерального закона от 17 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О прокуратуре РФ” (ст. 44), Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О службе в таможенных органах РФ” (ст. 52) на сотрудников органов налоговой полиции, прокуроров и следователей прокуратуры, научных и педагогических работников, имеющих классные чины, сотрудников таможенных органов и членов их семей распространены условия, нормы и порядок пенсионного обеспечения, предусмотренные для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов семей.
21 Собрание законодательства РФ. - 1995. - №34. - Ст. 3442; 1999. - №25. - Ст. 3089; 2000. - №51. - Ст. 4984.
22 См.: ст. 34 Закона Свердловской области от 18 октября 1995 г. “О государственной службе Свердловской области” (с изм. и доп.) // Областная газета. - 1995. - 27 октября.
