Развитие законодательства о государственной службе рф. Современное законодательство о государственной службе в рф. Виды должностей муниципальной службы

1. источники законодательства о государственной службе

Законодательство о государственной службе Российской Федерации образуют нормативные правовые акты, регулирующие ее организацию и правовое положение государственных служащих - условия и порядок их работы, права и виды поощрения, обязанности и ответственность, прекращение ими государственной службы и т. п.

Каковы основные источники этого законодательства? Они перечислены в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (ст. 4 п.1). Разумеется, и сам этот закон является одним из главных ее источников. Прежде чем мы займемся их перечислением и комментариями, напомним, что любое законодательство представляет собой систему, а в нашем случае это система двухуровневая. Первый из уровней - федеральный. Здесь речь идет о Конституции РФ, упомянутом Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах РФ. Второй уровень - законодательство субъектов Федерации - их конституции, законы, уставы и т. п. Соотношение всех этих актов наглядно представлено на прилагаемой схеме. Все это законодательство имеет конституционное происхождение.

Теперь обратимся к конкретным источникам и прежде всего к Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации

Естественно, мы не найдем в ней конкретного регламента госслужбы, но увидим целый ряд положений, закладывающих ее основы (как, впрочем, и основы многих других сторон нашей жизни). В этом и состоит ее задача - не случайно ведь Конституция называется Основным законом. Без каких же ее положений даже идеально внутренне организованная госслужба не может существовать? Вот они.

Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ст. 4 ч. 2).

Единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст. 5 ч. 3).

Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18).

Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2).

Разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10).

Равный доступ граждан к государственной службе (ст. 32 ч. 4).

Некоторые обязанности всех должностных лиц (ст. 24 ч. 2, ст. 41 ч. 3, ст. 46 ч. 2 и др.).

"Как же так? - спросит внимательный читатель. - Ведь государственная служба предполагает целый ряд правоограничений для состоящих на ней лиц. Не противоречит ли это Конституции?" Нет, ответим мы, ибо ст. 55 указывает, что такое ограничение прав допускается, но только по федеральному закону.

Хочется в связи с этим сказать вот о чем. Решительно повернув к демократическим формам общественной жизни, мы претендуем на статус правового государства. Но тогда особенно важна защита прав человека, в частности госслужащего, учитывая к тому же ограничения его прав. К чести наших законодателей надо сказать, что они понимают принципиальную важность такой защиты и предусмотрели это в Основном законе страны. Ст. 42 п. 2 Конституции РФ прямо говорит о возможности обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти и должностных лиц. Но почему же ни здесь, ни в Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, нет конкретного перечня таких действий и решений? Потому что даже самое подробное их перечисление не может быть полным, а значит, будет ограниченным. Закон же исходит из того, что в таком вопросе не может быть ограничений.

Мы упоминали о двухуровневой системе госслужбы, но в Конституции РФ об этом ничего не сказано. Конечно, всего предусмотреть невозможно, но в ст. 77 п. "т" установлено, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Ну а раз это так, то здесь как бы косвенно закрепляется, что госслужба субъектов РФ находится в их ведении. Предусмотрено и совместное ведение Федерации и ее субъектов - в нем находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат (ст. 72 ч. 1 п. "л").

Таким же образом применительно к госслужбе можно разобрать и другие положения Основного закона. Но уже из сказанного видно, что в Конституцию как источник законодательства о госслужбе заложен подход к ней не изнутри, а извне, с более высокого, общегосударственного уровня. Государственная служба предстает здесь как цельное нерасчлененное явление, как один из множества других аспектов общественной жизни, которые подлежат конституционному регулированию. Здесь заложены основы не только самой госслужбы, но и законодательства о ней, а также их последующего развития.

Федеральные законы

Продолжим наш путь по иерархической лестнице законодательства о госслужбе. В ст. 4 п. 1 Закона от 31 июля 1995 г. среди следующих по значению после Федеральной Конституции источников этого законодательства указаны законы. Сейчас поговорим о федеральных законах.

Уж коль скоро мы упомянули об иерархической лестнице, то сразу скажем, что федеральное законодательство также занимает на ней две ступеньки, т. е. включает акты двух уровней. Сразу отметим, что юридически, как законы, они равноправны, но по степени обобщения иерархичны. На верхней ступени стоит базовый Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", устанавливающий правовые основы как самой госслужбы, так и положения ее служащих. Нижняя ступень занята тем, что юристы называют "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Должны бы тут быть и конкретные федеральные законы, но правда в том, что таковых пока не существует...

А между тем Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон о госслужбе) является базовым, т. е. содержит основы (начала) всех иных законодательных актов по этой проблематике. Но в отличие от Конституции РФ он еще и регулирует весь комплекс наиболее существенных проблем государственной службы изнутри, другими словами, устанавливает конкретные принципы ее организации и правового положения госслужащих.

И все же он остается базой без адекватной "надстройки", что означает массу в полной мере не реализованных возможностей и вполне реализованных злоупотреблений... Это особенно тревожит потому, что ряд положений Закона имеет рамочный характер, а такие положения просто требуют конкретизации. И еще потому, что очень уж важные возможности, заложенные в базовом законе, слишком долго ожидают своей разработки. Это возможности поставить пределы бюрократизму, коррупции, произволу центрального и местного чиновничества, практике подбора кадров по принципу личной преданности. Благодаря этому Закону можно повысить требования к государственным служащим, исполнению ими своих обязанностей и обеспечить их правовую и социальную защищенность.

Что же представляет собой сам Закон о госслужбе? Думаю, что для того чтобы читатель получил начальное представление о нем, достаточно будет перечислить названия его глав, кратко прокомментировав их. Таких глав шесть, и они подразделены на 30 статей.

Глава I "Общие положения" дает содержание основных понятий государственной службы.

Глава II "Основы организации государственной службы" представляет общие принципы организации госслужбы и порядок ее финансирования.

В главе III "Основы правового положения государственного служащего" рассматриваются его права и обязанности.

Глава IV "Прохождение государственной службы" регламентирует общий порядок поступления на госслужбу и ее прохождение.

В главе V "Обеспечение эффективности государственной службы" определены полномочия Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и общий порядок создания подобных органов в субъектах Российской Федерации.

Наконец, глава VI "Заключительные и переходные положения" устанавливает порядок вступления в силу Федерального закона.

Как уже знает читатель, других федеральных законов о госслужбе на сегодняшний день не существует. Имеется лишь один проект такого закона, подготовленный Правительством РФ, о федеральной государственной службе в Российской Федерации. Он представлен в Государственную Думу, где и ожидает своего утверждения. Поэтому мы должны перейти к рассмотрению "иных нормативных правовых актов", под которыми имеются в виду указы и распоряжения Президента и постановления Правительства РФ.

Указы и распоряжения Президента

В Законе о госслужбе есть одно положение, от которого мы хотели бы оттолкнуться, начиная рассмотрение актов Президента. В нем говорится, что вопросы госслужбы, регулируемые нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, могут также регулироваться Федеральным законом. Это, конечно, так. Но у законов есть свои специфические особенности. Они, например, не могут разрешать каждую конкретную ситуацию, так как по самой своей природе носят общий характер, т. е. не рассматривают ситуации, а обобщают их, выявляя закономерности. Кроме того, законы принимаются долго, а госслужба (как и любая другая деятельность, регламентируемая законами) идет и требует своего регулирования.

Для того чтобы удовлетворить эти объективные требования, рядом с законами, на той же ступени законодательной иерархии стоят акты оперативного регулирования. В частности, если говорить о госслужбе, то здесь важнейшими из таких актов и по количеству, и по решаемым вопросам являются указы и распоряжения Президента РФ.

Проблематика, которую затрагивают эти акты, свидетельствует, что практически ни один аспект госслужбы не остался вне поля зрения законодателей. Основное внимание уделено организации госслужбы. Но кроме этого регулируются управление ею; вопросы повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих; организации их учебы и научного обеспечения; финансирования; дисциплины и др.

О важности этих вопросов говорит и тот факт, что еще до принятия Закона о госслужбе в 1995 г. Указом Президента от 22 декабря 1993 г. было утверждено Положение о федеральной государственной службе. Кроме того, также до принятия Закона был издан ряд других указов по различным проблемам госслужбы, с одной стороны, обеспечивающих ее повседневное функционирование, а с другой - подготовивших законодательную базу для принятия Закона 1995 г.

Из числа "организационных" наиболее важным можно считать Указ от 6 сентября 1996 г. "О первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы и реализации Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Указ издан "по горячим следам" Закона о госслужбе, выделяется среди прочих многосторонностью, системностью подхода и утверждает обширный план мероприятий по организации госслужбы.

Принципиальное значение для организации госслужбы имели два указа Президента - № 32 и 33 от 11 января 1995 г., которыми он утвердил сводный перечень наименований государственных должностей и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Можно говорить о громоздкости структуры нашей госслужбы, о тенденциях к ее упрощению, которые все явственнее заметны в развитых странах, но остается фактом, что в практической деятельности федеральной госслужбы России эти указы стали основополагающими и для приема на госслужбу, и для продвижения по ней, и для четкого распределения и исполнения обязанностей, для достаточно эффективного ее функционирования. Добавим для полноты, что Указом Президента от 13 июня 1995 г. в Реестр были внесены изменения и дополнения.

Указы и распоряжения по другим аспектам деятельности госслужбы мы просто перечислим.

По вопросам организации управления:

Указ от б мая 1994 г. "Вопросы Совета по кадровой политике при Президенте РФ";

Указ от 7 марта 1996 г. "Вопросы Главного управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров" (лингвисты, помогающие Президенту, наверное, долго отрабатывали эту формулировку...);

Указ от 13 апреля 1996 г. "О внесении изменений в Положение о Главном управлении Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, утвержденное Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 344".

По вопросам повышения квалификации, переподготовки и стажировки госслужащих:

Указ от 23 августа 1994 г. об общем порядке и сроках повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих;

Указ от б сентября 1995 г. о первоочередных мерах по улучшению работы с кадрами в системе государственной службы;

Указ от 9 марта 1996 г., которым утверждено Положение о проведении аттестации федеральных государственных служащих.

По организации учебной и научной базы государственной службы:

Надо здесь заметить, что основным учебным заведением, которое готовит будущих государственных служащих, является Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Поэтому, естественно, указы Президента направлены на улучшение ее учебной и научной деятельности.

Распоряжение от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ";

Распоряжение от 26 апреля 1995 г. с тем же, что и предыдущее, названием, но затрагивающее новые вопросы.

По финансированию:

Указ от 2 декабря 1993 г. об общем порядке направления в загранкомандировки должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти и возмещения командировочных расходов федеральному государственному служащему;

Указы от 7 июля 1994 г. и 26 августа 1995 г. о должностных окладах в органах государственной власти.

По исполнительной дисциплине:

Этот Указ принят в соответствии со ст. 80 Конституции РФ, и в нем установлено, что однократным грубым нарушением дисциплины является нарушение или неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ или вступивших в силу решений суда. Здесь хорошо видно взаимодействие законодательства разных уровней.

Постановления и решения Правительства РФ

Мы рассмотрели федеральную законодательную базу госслужбы, и настала пора двинуться дальше. Вообще, если мы хотим увидеть, как функционирует государственная служба, наше путешествие закончится на конкретном исполнителе. Но такой проблеме посвящена вся книга, наша же задача - показать законодательные основы госслужбы.

Итак, законодательные акты написаны, утверждены и вступили в силу. Что же дальше? Дальше их надо исполнять. Вопросами исполнения занимается исполнительный орган государства - его Правительство. Оно, конечно, не может решать каждый конкретный вопрос госслужбы, но делает это через свои постановления, обязательные для тех, на кого они распространяются, и через контроль за их исполнением.

Роль Правительства в организации исполнения законодательных актов очень велика, можно сказать - решающая. Оно делает это правовыми и организационными средствами. Таких средств достаточно много, и они образуют существо повседневного управления государственной службой. Вот только некоторые из них:

подготовка проектов нормативных актов по вопросам госслужбы;

организация формирования конкурсных комиссий;

организация аттестаций, конкурсов, квалификационных экзаменов;

подготовка предложений по внесению изменений и дополнений в Реестр государственных должностей;

определение порядка формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих;

обеспечение рационального взаимодействия с министерствами и образовательными учреждениями, осуществляющими такую переподготовку...

Уж коли речь зашла об обучении, то уместно будет сказать, что Правительство заботится о квалификации и своих работников. В частности, 30 декабря 1994 г. оно утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих исполнительной власти.

Государственная служба требует постоянного внимания - ведь в ней залог эффективного функционирования государства, и не секрет, что нам до этого еще далеко. Что же в этом плане более всего заботит Правительство сегодня? Нетрудно догадаться, что, как и вчера, - практическая реализация не такого уж плохого законодательства о государственной службе, и прежде всего базового Закона о госслужбе от 31 июля 1995 г. и указов Президента.

В принципе это верно, что если требуешь что-то от других, начни с себя. Наведению порядка в "собственном доме" и посвящено Постановление Правительства от 5 ноября 1995 г. "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти", где определяется количество высших, главных, ведущих и старших должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Работа у них нелегкая и очень ответственная, а потому требует поощрения. Постановление Правительства от 8 сентября 1994 г. установило дополнительные льготы работникам центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Льготы, правда, не лучшее средство для того, чтобы этот, равно как и другие, аппарат работал эффективно. Но Правительство, очевидно, считает, что цель столь значима, что годятся и такие средства. Правительством РФ также установлен порядок ежемесячных доплат к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности.

Иные нормативные правовые акты о государственной службе

К таким актам относятся уставы и положения о дисциплине, положения о конкретных органах и подразделениях (они в основном определяют статус тех или иных должностных лиц), должностные инструкции, утверждаемые министерствами и ведомствами. Задача у них одна - конкретизировать законодательство более общего характера, не выходя за его рамки.

Например, положения о дисциплине действуют в целом ряде отраслей и сфер государственной деятельности и отражают их специфику. Многие из них утверждены постановлениями Правительства. Они имеют типичную для дисциплинарных актов структуру: общие положения - поощрения- взыскания, но конкретное наполнение этой структуры различается, порой значительно.

В целом нормативные правовые акты этого ряда имеют ограниченное действие - распространяются на отдельные категории госслужащих.

Проблемы госслужбы в основных законах субъектов РФ

Закон о госслужбе от 31 июля 1995 г. включает в законодательство РФ о госслужбе конституции, уставы, основные законы субъектов Федерации. Почему это необходимо? Потому что в них, как и в Конституции РФ, содержатся некоторые общие положения о госслужбе в субъектах РФ, без которых законодательство было бы неполным. Благодаря этим законам, а также иным нормативным правовым актам субъектов РФ создается положение, когда организация госслужбы и правовое положение ее работников остаются едиными, так как регламентируются федеральным законодательством, а формы, методы ее осуществления и другие ее аспекты обретают многообразие, определяемое спецификой субъектов РФ и их законодательства.

Впрочем, в своих основных законах субъекты Федерации в целом придерживаются "духа" Конституции РФ, а сплошь и рядом и ее "буквы" и закрепляют главные конституционные принципы:

верховенство Конституции РФ и федеральных законов (Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская, Свердловская области и др.);

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия (Иркутская, Курганская, Оренбургская, Пермская области и др.);

разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (Ставропольский край, Иркутская, Курганская области и Др.);

единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между РФ и краями, областями как ее субъектами (Курганская, Липецкая, Новгородская, Оренбургская области и др.);

обязанность всех государственных органов и должностных лиц соблюдать конституцию республики, Конституцию РФ и издаваемые на их основе законы (Конституция Республики Бурятия);

принцип законности (Конституция Республики Бурятия, Конституция Республики Дагестан);

другие подобные нормы, закладывающие основы государственной службы.

Типичными и, пожалуй, наиболее характерными для законодательства субъектов Федерации любого уровня можно считать нормы "двойного ведения". Что это такое? Это нормы, определяющие, что тем или иным предметом ведения распоряжаются и Федерация, и ее субъект. Такой принцип ведения дел естествен для федерального устройства, не случайно он закреплен и в Конституции РФ. Конкретные же нормы демонстрируют многообразие объектов и ситуаций, на которые этот принцип распространяется, но в строгом соответствии с федеральным законодательством.

Уверен, что любой может вспомнить не одну такую норму. Они на слуху, в средствах массовой информации, в научной и учебной литературе, в различных устных и письменных сообщениях. Мы к ним привыкли, и это хорошо: значит, мы привыкаем к демократическому мышлению. Я же приведу несколько примеров, показывающих многообразие их применения.

Уставы некоторых краев и областей (Липецкая, Свердловская, Курганская области) содержат разделы о государственной (и муниципальной) службе. В них определяется, что госслужба в крае, области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и края, области их задачи и функции.

Любая государственная должность учреждается и ликвидируется в порядке, предусмотренном федеральными и местными законами. То же самое относится и к требованиям, предъявляемым к соискателю такой должности. Они обусловлены федеральными и местными законами и содержанием должностных обязанностей. И это положение также закреплено в уставах краев и областей.

В краях и областях работают госслужащие как края, области, так и федерального уровня. И если правовой статус последних определяется законодательством Российской Федерации, то для краевых и областных работников он устанавливается федеральным и краевым (областным) законодательством. Таков же порядок ответственности госслужащих за свои решения и действия. Ущерб же, причиненный неправомерными решениями и действиями госслужащего, возмещается государственным органом, в котором он работает. Правда, делается это только на основании судебного решения.

Мы не будем здесь останавливаться на принципе разделения власти и поговорим об этом ниже, но, конечно, он широко (порой слишком) применяется законодателями субъектов РФ. Например, конституции некоторых республик декларируют, что федеральная госслужба находится в ведении Российской Федерации, а госслужба республики - в ведении самой республики. Такая норма имеется, в частности, в Конституции Республики Бурятия (ст. 61, 63).

Законы субъектов РФ о государственной службе

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на базе их основных законов созданы законы о государственной службе. Это разумно, так как общие положения законодательного акта любого уровня нуждаются в конкретизации, и это удобно, так как регламентирует все аспекты госслужбы в одном документе.

В 1993-1998 гг. законодательные акты по проблемам госслужбы были приняты более чем в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие законодательства этого уровня по сравнению с федеральным. Общее законодательство о госслужбе отнюдь не выигрывает от такого положения вещей: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит необоснованная дифференциация правового регулирования.

Есть вещи и посерьезнее - законодательные акты о госслужбе ряда республик предстают как акты суверенных государств: в них нет ссылок на Конституцию РФ и федеральные законы, а сама госслужба регулируется исключительно актами этих республик. В этом смысле в областях и краях дело обстоит значительно лучше - в них указывается, что госслужба этого уровня регулируется как законодательством субъектов РФ, так и федеральным, т. е. подтверждается единство исполнительной власти.

Удивительно, но нельзя не признать, что и в этом случае законодательство более высокого уровня менее совершенно. Правда, здесь речь идет уже о качественной, а не о количественной стороне дела...

И все же Федеральный закон о госслужбе существует, и с той поры, как он вступил в силу (а это произошло 3 августа 1995 г.), правовые акты субъектов Федерации имеют общий ориентир и постепенно приводятся в соответствие с ним - тем более что это закреплено в ст. 29 Закона о госслужбе.

А вообще-то основной пафос законов о госслужбе субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

Структура же законов о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения - государственная должность - государственный служащий - прохождение службы - управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

Проблемы муниципальной службы

Проблема, собственно, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

С другой стороны, не только Закон 1995 г. (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. "н" и ст. 12) определяли необходимость принятия закона "Об основах муниципальной службы в РФ", так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.

Такое разграничение полномочий позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего уровня, но и муниципальную службу. Однако регулированию субъектами РФ муниципальной службы Федеральным законом установлены правовые пределы. Это сделано для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления (ст. 12ч. 1, ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Поскольку Федеральный закон 1997 г. имеет рамочный характер, субъекты Федерации должны на его основе принять свои законы о муниципальной службе.

Таким образом, возникают довольно стройные отношения субординации: Федеральный закон устанавливает основы организации муниципальной службы, субъекты РФ на его базе принимают соответствующие законы, а сами муниципальные службы в рамках этого законодательства относительно самостоятельны в решении местных вопросов.

Хорошим примером правового акта субъекта РФ о муниципальной службе может служить областной закон "О государственной и муниципальной службе Воронежской области", который четко регулирует отношения в сферах государственной и муниципальной служб, учитывая закрепленное в Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом.

Госслужба и законодательство о труде

Хотя у государственной службы есть значительные особенности, ее работник является трудящимся, как и все остальные. Поэтому на него в полной мере распространяется трудовое законодательство страны. И это предусмотрено не только Федеральным законом о госслужбе (в ст. 4, п. 3, где закрепляется эта норма, делается оговорка: "с особенностями, предусмотренными Федеральным законом"). В 1978 г. Генеральной Конференцией Международной Организации Труда была принята Конвенция о трудовых отношениях на государственной службе. В ст. 9 Конвенции предусматривается, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами при соблюдении обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых функций.

Закон о госслужбе не устанавливает приоритет законодательства о госслужбе перед трудовым законодательством, а лишь упоминает об особенностях трудовых отношений в госслужбе. Поэтому Кодекс законов о труде и другие акты этой сферы являются источниками законодательства о госслужбе в полном объеме с учетом особенностей, предусмотренных Законом от 31 июля 1995 г.

А таких особенностей немало, они касаются практически каждого аспекта госслужбы. Это специфика:

в порядке поступления на госслужбу и нахождения на ней (ст. 21);

в проведении конкурса на замещение вакансий (ст. 22);

в прохождении испытательного срока (ст. 23);

в порядке и условиях проведения аттестации (ст. 24);

в основаниях увольнения (помимо общих оснований) (ст. 25);

в гарантиях для госслужащих (ст. 15);

в правах и обязанностях (ст. 9, 10);

в правоограничениях (ст. 11).

В последних двух случаях такой специфики по сравнению с законодательством о труде особенно много. Права, обязанности и правоограничения государственных служащих значительно отличают их от остальных трудящихся.

1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными актами; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) единства системы госвласти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами; 4) разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) равного доступа граждан к госслужбе; 6) обязательности для госслужащих решений вышестоящих госорганов и руководителей; 7) единства основных требований, предъявляемых к госслужбе; 8) профессионализма и компетентности госслужащих; 9) гласности; 10) ответственности госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 11) внепартийности и внерелигиозности; 12) стабильности кадров.

Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - системы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессионально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.

Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.

Конституционно-правовые основы государственной службы Российской Федерации образует система законодательных и иных нормативных правовых актов конституционного, административного, административно-процессуального, трудового и социального законодательства.

Федеративный характер современной российской государственности положил в конституционное основание правового регулирования государственной службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосударственного (федеральное законодательство), 2) регионального (законодательство субъектов РФ).

Законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит из Конституции РФ и федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Весьма обширно госслужба регулируется подзаконными актами: указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами министерств и других федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с конституционным принципом федерализма законодательство о госслужбе делится на два уровня: федеральный и региональный (субъектов РФ). Вместе с тем государством регулируются основы организации муниципальной службы в органах местного самоуправления. На эту службу распространяются нормы, относящиеся к государственной службе, но только в той части, в какой они не урегулированы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. На государственных и муниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.

Правовой базой для организации и регулирования госслужбы и кадровых мероприятий, как уже отмечалось является ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Он определяет основы организации госслужбы и правового положения госслужащего, порядок поступления на службу, условия ее прохождения, устанавливает социально-правовую защищенность госслужащих, а также элементы кадровой работы - проведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных экзаменов, присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные принципы и положения данного закона распространяются на всех государственных служащих независимо от уровня и вида государственной службы. Ее особенности в отдельных госорганах могут устанавливаться специальными федеральными законами только на основании и в соответствии с данным законом.

Контрольные вопросы

1. Как Вы понимаете профессиональный характер государственно-служебной деятельности по осуществлению функций государственного управления?

2. Что представляет собой государственная служба как социально-правовой институт?

3. Дайте характеристику законодательства о государственной службе Российской Федерации.

Литература

Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990.

Воробьев В. В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. - М., 1999.

Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский. -М., 1999.

Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998. Государственный служащий как человек и профессионал. - М., 1996. Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Российской Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. -Н. Новгород, 1998.

Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Российской Федерации. - М., 1999.

Наздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М., 1999.

Профессионализм в системе государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1997.

Стартов Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.

§ 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащих

Всякому теперь кажется, что он

мог бы наделять много добра на месте

и в должности другого, и только не

может сделать его в своей должности.

Это причина всех зол.

Н. В. Гоголь

Имеешь ли служение, пребывай в

служении...начальник ли,

начальствуй с усердием...

Апостол Павел

Государственный служащий - правовой статус государственного служащего: обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение, ответственность - правовой статус государственного служащего субъекта Российской Федерации - классификация государственных служащих

Понятие государственного служащего и основы его правового статуса Определены ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (далее ФЗ «Об основах ГС РФ»). В соответствии с его ст. 3 государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Статья 21 данного Закона добавляет обязательные условия, при которых гражданин России может претендовать на занятие должности государственной службы: предельный возраст не моложе 18 и не старше 60 лет, необходимость владеть государственным языком, иметь профессиональное образование.

Правовой статус государственного служащего возникает на основе законодательства в связи с замещением государственной должности. Именно должность в государственном аппарате является базовой характеристикой правового положения государственного служащего. Общие особенности в правовом положении госслужащих - производные от статуса госслужбы как организационного и правового института. По своей сути правовой статус государственного служащего - это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности, в области государственно-служебных отношений. С изменением характера этих отношений, меняется и правовой статус госслужащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.).

Основы правового статуса государственных служащих даны в гл. 3 ФЗ «Об основах ГС РФ» (ст. 9-20). Их составляют шесть групп государственно-служебных норм, которые определяют: 1) обязанности, 2) права, 3) ограничения, 4) гарантии, 5) обеспечение, 6) ответственность госслужащих. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в гарантиях, обеспечении и ответственности. Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение и ответственность устанавливаются обычно не персонально для каждого госслужащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы государственно-служебных норм имеют подчиненное значение от задач и функций государственных органов. Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Общими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей. Полный объем прав и обязанностей госслужащих индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач госорганов, их компетенции и полномочий. Для осуществления специальных полномочий госслужащим законодательством могут предоставляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях.

Основные обязанности госслужащих, согласно ст. 10 ФЗ «Об основах ГС РФ», связаны с необходимостью:

1) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию законов РФ и ее субъектов, в том числе регулирующих сферу их полномочий;

2) добросовестно исполнять должностные обязанности;

3) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

4) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей в порядке подчиненности, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

5) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;

6) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции;

7) поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных обязанностей;

8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство граждан.

Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета госслужбы, исполнять предоставленные полномочия надлежащим образом.

Для исполнения общеслужебных обязанностей госслужащим предоставляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об основах ГС РФ»:

1) посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;

2) участвовать по своей инициативе в конкурсах на замещение вакантных должностей госслужбы;

3) продвигаться по службе и получать дополнительное вознаграждение за добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровня квалификации;

4) проходить переподготовку (переквалификацию) и осуществлять повышение квалификации за счет средств госбюджета;

5) получать пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы;

6) вносить предложения по совершенствованию госслужбы в любые инстанции, минуя непосредственное начальство;

7) обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой, в тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, прохождения госслужбы, дисциплинарной ответственности и т.д.;

8) объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

9) требовать проведения расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

10) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения.

Для отдельных категорий государственных служащих предусмотрены и некоторые другие служебные права, которые устанавливаются специальными законами. Прежде всего это касается сотрудников правоохранительных органов, которые наделяются правами применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, задержания преступников.

С целью предотвращения злоупотреблений в деятельности государственных служащих и создания условий их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, исходя из того, что корпус госслужащих должен быть постоянно занят только делами государственно-служебными без каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать использования служебного положения в личных целях отдельных служащих, законодательство устанавливает для них ряд ограничений. Их правовая природа в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается пока состоит на государственной службе.

Ограничения, установленные ФЗ «Об основах ГС РФ», двоякого рода. Одни ограничения установлены в форме запретов на период реализации госслужащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения вводятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся к гражданину, еще не ставшему госслужащим, но сохраняют свое действие и после того, как гражданин стал госслужащим. Настоящий закон установил следующие ограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической деятельности - не быть депутатом органов законодательной (представительной) власти и местного самоуправления; не бастовать; не использовать служебное положение в интересах общественно-политических объединений; б) преследующие цели рационального труда госслужащих в интересах службы и недопущения использования служебного положения в личных интересах, например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и преподавательской, творческой; не заниматься предпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не получать гонорары за публикации и выступления в качестве госслужащего; не быть поверенными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается ограничений, перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из ограничений, отсутствующее при поступлении на госслужбу, может появиться уже после того, как лицо стало госслужащим. Возникновение таких ограничений влечет, например, приобретение гражданства иностранного государства, появление близкого родства или заболевания, препятствующих исполнению должностных обязанностей, и т.п.

Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий ему предоставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии и материальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка и повышение квалификации; 6) обязательность согласия на перевод на другую должность; 7) пенсионное обеспечение за выслугу лет; 8) обязательное государственное страхование; 9) обязательное социальное страхование; 10) защита его и членов семьи от насилия и угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Установлены также гарантии при ликвидации госоргана или сокращении его штата. Госслужащим в зависимости от условий прохождения службы в порядке, установленном законодательством, предоставляется жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов и ряд других материально обеспечительных гарантий и социальных льгот. Общие особенности правового статуса госслужащих состоят и в том, что осуществляемые ими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государственной власти, а для госслужащих субъектов РФ - полномочия, осуществляемые госорганами субъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и предоставленной компетенции на территории соответствующего субъекта РФ. Соотношение полномочий госсслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, установленным в ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Это требование относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым государственными служащими.

В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, они могут привлекаться к различным видам юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, гражданской и уголовной. Главным основанием привлечения к ответственности является конкретное правонарушение, т.е. такое деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нормативно-правовыми актами, признано как вредное и/или запрещенное. Правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты). Проступки могут быть административные, дисциплинарные и служебные.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т.е. виновное нарушение служебных обязанностей, правил внутреннего трудового распорядка, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине государственного служащего возложенных на него обязанностей. Должностные лица отдельных категорий государственных служащих подлежат ответственности также и за поступки, морально не совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине государственных служащих некоторых категорий устанавливают ответственность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при исполнении ими служебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Согласно ст. 14 ФЗ «Об основах ГС РФ» за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать его на должность, следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные взыскания. В соответствии с этим же законом и государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным или административным взысканиям, могут обжаловать решения своих руководителей.

Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинарным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, повышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалификационного разряда, однако их могут направить на внеочередную аттестацию.

В случае сомнения государственного служащего в правомерности отданного ему приказа (распоряжения), он должен письменно сообщить об* этом руководителям: издавшему приказ (распоряжение), своему непосредственному, вышестоящему. Если вышестоящий руководитель в письменной форме подтвердит необходимость исполнения отданного распоряжения, то государственный служащий обязан его исполнить. При этом ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший его руководитель. Исключение в таких ситуациях составляют те приказы (распоряжения), исполнение которых влечет нарушение административного или уголовного законодательства.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий установлен в настоящее время нормами трудового права. Взыскания налагаются в течение одного месяца со дня обнаружения проступка, т.е. со дня, когда об этом стало известно руководителю совершившего его государственного служащего. Но позднее шести месяцев дисциплинарные взыскания не налагаются. Дисциплинарные взыскания объявляются приказом (распоряжением) руководителя. Сведения о них, кроме увольнения с государственной службы за нарушения трудовой дисциплины, в трудовую книжку не записываются. Эти взыскания снимаются автоматически, если в течение года государственный служащий не будет подвергнут новому взысканию, либо досрочно по решению руководителя или суда.

Основанием административной ответственности является административный проступок. Административный проступок - это посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления, противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. К административной ответственности привлекаются государственные служащие, чаще всего должностные лица, за нарушение вмененных им в обязанность общеобязательных правил, предусмотренных Кодексом об административных правонарушениях РСФСР и другими актами (например, Таможенным кодексом РФ), содержащими административные санкции. Поэтому основанием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок.

Характерной особенностью административной ответственности является то, что она наступает при совершении административного правонарушения, имеющего степень общественной опасности большую, чем дисциплинарный проступок, но меньшую, чем уголовное преступление. Государственные служащие, совершившие административное правонарушение, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа или компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания. Все государственные служащие как граждане России несут административную ответственность на общих основаниях. К должностным лицам государственной службы, находящимся при исполнении своих обязанностей, применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. Государственные служащие независимо от их должностного положения несут уголовную ответственность наравне со всеми гражданами Российской Федерации (ст. 4 УК РФ). В Особенной части Уголовного кодекса РФ должностные преступления, касающиеся в том числе и государственных служащих, связаны с такими тяжкими преступлениями, как государственная измена, злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или должностных полномочий, халатность, получение взятки, служебный подлог, и другими. По статьям гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ госслужащие, не относящиеся к числу должностных лиц, привлекаются - к уголовной ответственности в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями.

Материальная ответственность наступает за служебный проступок, причинивший материальный ущерб организации (государственному органу), и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Материальная ответственность носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, которая имеет карательное значение. Материальная ответственность государственных служащих бывает, как правило, ограниченной. Они несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Основы теории управления (3)

Документ

10.Управленческие модели. 11.Исследование среды управленческой деятельности и ее влияние на деятельность организации.