Исполнительная власть и ее виды. Исполнительная власть
20. Исполнительная власть: понятие, сущность и структура.
осуществляет управленческую и распорядительную деятельность; Распорядительная деятельность – это деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации.
субъекты исполнительной власти – это органы власти, которые действуют от имени государства и от своего имени.
исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера.
Исполнительная власть реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. во внесудебном порядке.
В непосредственном ведении и распоряжении реализующих ее субъектов находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности и т.п.
Что касается Президента, то, согласно ст. 80 Конституции РФ, он является главой государства и не возглавляет, как это было ранее, систему органов исполнительной власти. Президент РФ согласует, координирует деятельность всех ветвей и структур государственной власти; в то же время он обладает широкими полномочиями и может активно влиять на формирование и деятельность органов исполнительной власти.
21. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.
Государственное управление – это один из видов деятельности государственных органов РФ по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий.
Согласно ст. 10 и 11 Конституции РФ, государственная власть в РФ осуществляется на основе принципа разделения властей – на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам, государственным комитетам, федеральным службам и иным федеральным органам исполнительной власти, их территориальным органам, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением. После того, как юридически было закреплено разделение государственной власти на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную – вместо термина «государственное управление» стали употреблять термин «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации часто называются органами, осуществляющими государственное управление. Хотя эти понятия весьма близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» - шире понятия «исполнительная власть», т.к. некоторые управленческие функции выполняются и другими органами государственной власти наряду с их главными функциями. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия – своей главной функцией – одновременно осуществляют при рассмотрении конкретных дел контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление, выражающееся в руководстве деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.
Характерные черты исполнительной власти:
исполнительная власть самостоятельна и независима;
Исполнительная власть – относительно самостоятельная ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти, тесно взаимодействующая с ее законодательной и судебной ветвями.
Исполнительная власть самостоятельна в функционально-компетенционном смысле. Ее функции прямо определяются ее наименованием: практическая реализация законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий.
является правоприменительной (организует исполнение требований закона) по своей сути;
осуществляет управленческую и распорядительную деятельность;
Распорядительная деятельность – это деятельность по изданию подзаконных нормативных актов и их реализации.
субъекты исполнительной власти – это органы власти, которые действуют от имени государства и от своего имени. Однако сама исполнительная власть, как и само государственное управление, - это не система соответствующих государственных органов, а осуществляемая ими деятельность определенной функциональной направленности, в рамках которой и возникают административно регулируемые общественные отношения.
исполнительная власть (т.е. возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других) реализуется не сама по себе, а в отношениях с различными индивидуальными и коллективными элементами государственно-организационного общества в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоисполнительного характера. Данное качество в равной мере характеризовало и государственное управление, ибо и оно функционально действовало как средство исполнительства, реализуясь в регулируемых административным правом управленческих отношениях.
Итак, исполнительная власть – это категория политико-правовая, а государственное управление – это организационно-правовая категория. Соответственно, государственное управление – реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению государственное управление представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
В России формируется правовое государство, которое должно представлять собой систему органов и институтов, обеспечивающих нормальное функционирование гражданского общества на основе права, защиту прав и свобод каждого гражданина, подъем экономики и духовный прогресс народа.
Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, то есть общественным признанием.
Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти ее субъектов.
Функциями органов законодательной власти являются: законодательная, то есть подготовка и принятие законов, и контрольная - в отношении органов исполнительной власти в тех пределах, которые установлены Конституцией (ст. 101, 103, 114).
Органы судебной власти призваны в соответствии со ст. 118 Конституции рассматривать конституционные, уголовные, гражданские и административные дела. Кроме того, судебная власть осуществляет контроль за законностью в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, представителей власти. Порядок реализации этой функции определен рядом законов.
Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.
Деятельность указанных органов по руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством ранее называлась государственным управлением.
После юридического закрепления разделения государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную - вместо понятия «государственное управление» употребляется понятие «исполнительная власть». Вместе с тем в законодательстве федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации называются также органами, осуществляющими государственное управление СЗ РФ. - 1995. - № 47. Ст.4471; СЗ РФ. - 1997. - № 5. - Ст.610. . Хотя понятия эти близки, поскольку исполнительная власть реализуется в виде государственного управления, однако следует учитывать, что понятие «государственное управление» - более широкое по сравнению с понятием «исполнительная власть», так как некоторые управленческие функции наряду со своей главной функцией выполняют и другие органы государственной власти. Так, органы судебной власти наряду с осуществлением правосудия - своей главной функцией - одновременно при рассмотрении конкретных дел осуществляют контроль за законностью актов органов исполнительной власти и внутреннее управление: руководят деятельностью аппаратов судов и других судебных работников.
Учитывая вышеизложенное, задачами настоящей курсовой работы являются:
определение понятия и особенностей исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти
определение содержания деятельности (функций) исполнительной власти
исследование организационной структуры исполнительной власти
определение принципов деятельности исполнительной власти
Курсовая работа написана на основе положений Конституции Российской Федерации 1993 г., и действующего российского законодательства, в т.ч. Указа Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти», Указа Президента РФ от 06.09.1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти», а также исследований данной проблемы в зарубежной и отечественной юридической литературе, где наибольший интерес представляют труды французского ученого Р. Драго «Административная наука», доктора юридических наук, профессора Д.Н. Бахраха «Административное право», «Административное право» по редакцией доктора юридических наук, профессора Г.А. Туманова, а также альбом схем по административному праву Л.В. Трухановича.
1. Понятие и основные признаки государственной административной (исполнительной) власти
Наиболее целесообразным, на наш взгляд, представляется подход к проблеме исполнительной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.
Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму, поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.
В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» Конституция РФ. Официальный текст по состоянию на 12 декабря 1993 г. - М.: Юридическая литература, 1993. - С.8. .
Поскольку исполнительная власть - одна из властей, то при ее характеристике целесообразно выяснить сначала место исполнительной власти в системе властей, т.е. определить взаимоотношение с другими властями. Затем надлежит обратиться к определению признаков, содержания и принципов деятельности исполнительной власти.
1.1 Исполнительная власть в ее взаимоотношениях с представительной (законодательной) в лице Федерального Собрания и Президента и судебной властями
Самое название рассматриваемой власти - исполнительная говорит о том, что ее задача - исполнять предписания представительной власти в лице законов, указов и иных правовых актов.
Однако, когда эти взаимоотношения строятся на основе принципа разделения властей, не должно допускаться возможности поглощения одной власти другой, иначе говоря, не должно быть требования всевластия представительных органов в отношении других властей.
В этих целях определены следующие основные организационно-правовые начала взаимоотношений законодательной и исполнительной властей:
а) каждая власть имеет точно определенную компетенцию без права той или иной власти вмешиваться в полномочия другой;
б) приостанавливать и отменять акты исполнительной власти законодательная власть вправе только в случае противоречия их Конституции и закону; не допускается отмена актов исполнительной власти по мотивам их нецелесообразности;
в) осуществляется взаимоконтроль представительной и исполнительной властей с той же, опять, целью, дабы одна власть не превысила своих полномочий в отношении другой;
г) гарантией же названных вазимоотношений между властями служит власть судебная, которая уполномочена разрешать споры между ними на основе Конституции, - как в центре, так и на местах.
Такое положение исполнительной власти в системе властей определяется Конституцией и законодательством, когда структура центральной власти базируется на принципе разделения властей в правовом государстве.
Обратимся к определению основных признаков и понятия исполнительной власти.
1.2 Основные признаки и понятие исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти
Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:
*в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;
*в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.
Публичная власть появилась с возникновением государства. Уже в первобытном обществе она проявлялась в виде власти вожака и его помощников над первобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшин над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях.
Свою полноту публичная власть приобретает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались министры, визири и другие служилые люди - администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы - это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти. Нетрудно увидеть различия между властью монарха, магистра («великого магистра ордена») и министров его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.
Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация - совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов…Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами». Драго Р. Административная наука. - М., 1982. - С.5-6.
Главные цели исполнительной власти:
1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства
2) создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства, развитию экономики страны;
3) создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод, для свободной политической, экономической, социальной, духовной жизни людей.
Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны и ее жителей, осуществляет защиту слабых, создает систему административной опеки. И она же создает условия для того, чтобы механизмы саморегуляции действовали во всех сферах общественной жизни.
Исполнительная власть - инструмент защиты и обеспечения интересов гражданского общества и его отдельных членов. Общество, создавая государственную администрацию, оплачивая ее содержание, выполняя ее требования, ожидает, что деятельность этого инструмента будет эффективной, т.е. поставленные цели будут достигнуты в оптимальные сроки и с наименьшими затратами.
Чтобы быть эффективной, государственная администрация должна действовать целесообразно, рационально используя свои полномочия и ресурсы. И в то же время она должна строго соблюдать закон. Целесообразность в рамках закона, законная целесообразность - основной принцип административной деятельности. И чем последовательнее он осуществляется, тем она эффективнее. Специфика целей и принципов - одна из существенных особенностей исполнительной власти.
Структура сферы деятельности исполнительной власти
Носителем исполнительной власти служит аппарат государственного управления, который имеет свою структуру, о чем речь пойдет далее. Сфера же деятельности аппарата управления выходит далеко за его пределы, на основе этой деятельности складываются определенные группы отношений по управлению:
отношение исполнительной власти с гражданином как в отдельности,так и всеми гражданами, то есть с гражданским обществом;
отношения исполнительной власти с многочисленными и разнообразными
объединениями граждан - с политическими партиями, общественными организациями и т.д., в которые вступают граждане с целью своего участия в политической, общественной жизни, общения с коллегами по профессии, развития различных инициатив и т.д., что составляет одно из условий упрочения и развития гражданского общества.
отношения исполнительной власти - в хозяйстве, социальной сфере, правоохранительной сфере, области внешних сношений и интересов. Все эти сферы так или иначе организационно оформлены и выражены - имеются органы управления государственным имуществом, государственными предприятиями и учреждениями, органы управления в социальной сфере - образованием, наукой, культурой, здравоохранением и др., а также в иных названных выше сферах - министерства и ведомства внутренних дел, иностранных дел, безопасности, обороны, внешнеэкономических сношений и др.
отношения исполнительной власти непосредственно с предприятиями, учреждениями и иными организациями, не имеющими таких статусов, отношения с трудовыми коллективами этих образований.
Признаки исполнительной власти:
1. Первый признак административной власти - ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.
2. Второй признак - ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них - имуществом и общественными процессами.
3. Административная деятельность - это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.
4. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т.е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).
Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.
5. Существенный признак административной власти - наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов - правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное, правонаделение.
6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.
Административная власть - это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений - административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).
7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке - ва жная черта административной власти.
8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти - универсальность, принудительность, организующий характер - детерминируют ее организационную форму - единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины - важнейшая основа единства государства.
Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.
9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации - чиновник.
Административная власть - власть чиновников. Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть». Исполнительная власть - это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.
Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.
10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т.д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть - исполнительной.
Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.
11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими. В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не при - надлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.
Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.
Таким образом, можно сформулировать следующее определение понятия «исполнительная власть»: исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный предметный и организующий характер, на которую возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами, имеющими возможность, в случае необходимости, самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата.
2 . Фу нкции исполнительной власти (государственной администрации)
Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.
Административная деятельность (управление) объективно необходима. В соответствии с законом разделения труда она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности).
Объясняя функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы тем самым раскрываем ее содержание.
В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах :
1. Функция связывается с объектом административного воздействия (предметный подход). Соответственно различают такие функции государственной администрации:
а) Обеспечение безопасности личности, общества, государства:
*обеспечение обороны;
*обеспечение общественного порядка;
*осуществление разведки и контрразведки;
*обеспечение охраны государственной границы и др.
б) Обеспечение развития экономики, осуществление административно-хозяйственной деятельности:
*руководство промышленностью;
*руководство транспортом;
*руководство сельским хозяйством;
сбор налогов;
*содействие развитию предпринимательства;
*антимонопольная деятельность и др.
в) Обеспечение реализации социальной политики государства:
*организация образования;
*организация здравоохранения;
*организация научных исследований;
*организация социальной защиты и др.
г) Осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т.д.).
2. Функцияпонимается как один из общих способов организации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных (инструментальный подход ). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.
Общие функции -это всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.
К числу общих функций можно отнести: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Организовывать, осуществлять исполнительную власть - это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т.д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию.
Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т.е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем и т.д. Организационная обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции.
Поскольку общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также с другими частями. Административная деятельность - целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций.
Следует различать три группы общих функций :
I . Ориентирования системы:
*прогнозирование (предвидение изменений в развитии событий или процессов на основе имеющейся информации);
анализ (обработка и осмысление информации, осуществляемые с целью изучения
объекта управления, а в последствии оказания на него соответствующего управляющего воздействия);
*планирование (определение направлений, целей, задач и возможных результатов управленческой деятельности);
*нормативное регулирование (установление правового режима какой-либо деятельности и функционирования соответствующих структур);
*методическое руководство.
II. Обеспечения системы:
*кадровое обеспечение;
*материально-техническое обеспечение;
финансовое обеспечение;
*организационно-структурное обеспечение (создание организаций, их структурных подразделений, реорганизация системы, распределение, перераспределение полномочий и т.д.);
*информационное обеспечение;
*правоприменительное обеспечение.
III . Оперативного руководства системой:
*непосредственное регулирование деятельности (на транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах - учебные отделы, в воинских частях - штабы. Они составляют графики, расписания, производят замены и т.д.);
учет (систематический сбор сведений);
контроль (проверка фактического положения дел с целью выявления и устранения отклонений в исполнении законов, планов, программ и принятия мер к нарушителям установленного порядка);
*оценка (всей работы, отдельных работников; выполнения конкретных заданий и т.д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).
Освещая функциональную природу деятельности исполнительной власти, мы раскрыли ее содержание.
Как было сказано выше, раскрыть содержание деятельности можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.
Общие функции конкретизируются (персонифицируются) в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.
3 . Организационная структура исполнительной власти
3.1 Линейная и функциональная власть
Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле.
Подчинение - оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она формальна, фиктивна, декларативна.
По объему различаются два вида подчинения : линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.
Существуют два основных принципа деления административной деятельности, ее специализации - линейный и функциональный. При реализации первого все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник - подчиненный».
Для линейной власти характерно следующее:
1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функции административной деятельности;
2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто - дисциплинарную власть;
3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.
Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для линейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.
Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор - контролируемый».
Функциональная подчиненность состоит в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, налагать взыскания и т.д.).
Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер.
Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении. Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, линейные системы базируются на административной подчиненности.
Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения. Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.
3.2 Организационная структура государственной администрации
Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами Философский словарь/Под ред.И.Т. Фролова. - 5-е изд. - М.:Политиздат, 1987. - С.462. . В ней выделяются два компонента - строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью, в них множество структур. И исполнительная власть одновременно имеет несколько структур: кадровую, территориальную, функциональную, организационную и др.
Организационная структура - это деление целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем. Организационная структура - форма разделения и кооперации административной деятельности. Она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схемой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.
На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейшим среди них является содержание деятельности, то есть комплекс функций административной деятельности.
Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь - вот что в первую очередь детерминирует структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может бьггь выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей, ранее существовавших. Но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.
Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и кооперация административной деятельности, ее комплексность, правильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил и более квалифицированно решать дела, создает условия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.
Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки.
Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованны е и др. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т.д.
Структуры исполнительной власти должны бьггь прежде всего эффективными (надежными, стабильными и способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.
Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц:
*аппарат ведомства;
*аппарат ведомственного подразделения (например, Внутренних войск МВД);
*региональный аппарат (областной, краевой и т.д. администрации)
*исполнительный орган государственной власти;
*администрация организации (учреждения, предприятия);
*структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.);
*должность.
Каждая структурная единица аппарата государственной администрации , это: его самоуправляемая, автономная, организационно оформленная часть, существование которой предопределено правовым актом; часть, имеющая свою компетенцию.
Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения ). Если система основана на линейной власти , значит, в ней линейная структура . Использование функциональной власти приводит к образованию функциональных структур . Таковыми являются, например, службы уголовного розыска и другие милицейские службы в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделения (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соответствующему органу внутренних дел и функционально - вышестоящему звену ведомственной службы.
Далее рассмотрим отдельные типы структурных единицы исполнительной власти, т. к. их подробное рассмотрение не являлось целью настоящей курсовой работы.
3.3 Административное ведомство
Под административным ведомством следует понимать систему организаций, организационно подчиненных одному органу исполнительной власти. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительные органы, их руководящие подсистемы - составная часть аппарата исполнительной власти.
Признаки административного ведомства:
1) каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять,
оказывать услуги и др.) - это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в России ведомство осуществляет и такие общие задачи, как рациональное использование всех выделенных и природных ресурсов, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи:
*специальную производственную;
*экономико-экологическую;
*социальную.
В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции соответствующих государственных организаций.
2) административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных opгaнизаций, подчиненных одной из них, которая является ее. центром, руководящим органом.
3) каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации организационно (административно) подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.
4) ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.
Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри его действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство моноцентрично, у него единый субъект власти, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутри - организационную деятельность.
Внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.
Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно как правило, состоит из трех групп элементов:
*организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;
*организаций, обслуживающих его внутренние потребности;
*исполнительных органов власти.
Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:
*производственного;
*обслуживающего;
*административного.
В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество - два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вузы и т.д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой, при двух - четырехуровневой и т.д. Например, система Министерства обороны насчитывает четыре административных звена: Министерство, командование военного округа, командование соединения, командование воинской части.
Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего, среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-политические. В законодательстве и научных работах различают системы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, надзоров.
По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональными и смешанными . В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная задача состоит в непосредственном обеспечении потребностей общества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) главное - внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объекты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и выпуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внешнее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, медицинскими и другими высшими учебными заведениями, которые линейно подчинены другим ведомствам.
3.4 Административная подведомственность
Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служащих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, четко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают. Подведомственность - это определение объектов, на которые распространяется власть субъектов - носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомственен Минздраву РФ, спор о законности увольнения - суду, библиотека института - ректорату и т.д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в разные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая должностными инструкциями.
Определение подведомственности можно понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел . Ее четкое распределение позволяет избежать дублирования в деятельности разных органов, служащих.
Правила подведомственности важны для всех ветвей государственной власти. Поэтому законодательство об уголовном и гражданском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел. Конституционные нормы распределяют компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами, определяют подведомственность таможенного дела и др.
Но особенно важна административная подведомственность - распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информационных систем, людских судеб.
Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности .
Во-первых, государственная подведомственность - законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, алиментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении иностранного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным центром и субъектами федерации; 2) между суверенными государствами; 3) между государственными и международными органами.
Во-вторых, родовая подведомственность - распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, прокуратуры.
В-третьих, видовая подведомственность . Правила видовой подведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава 23 Кодекса РФ об административных правонарушениях, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.
В-четвертых, территориальная подведомственность , правила которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахождения). Территориальная подведомственность закреплена, например, в статье 29.5 РФ об административных правонарушениях «Место рассмотрения дела об административном правонарушении».
В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности , т.е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, таможенный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоящему, к своему производству).
В-шестых, существует еще и должностная административная подведомственность , т.е., иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т.д.) могут разные должностные лица. В качестве примера можно назвать статьи 23.27, 23.54 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
При решении вопросов о подведомственности конкретных объектов, дел, действий следует строго последовательно использовать правила определения подведомственности на первом, втором и т.д. уровне.
Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ст. 29.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, содержащей исключение из общего правила.
4. Принципы деятельности исполнительной власти
Органы исполнительной власти в своей деятельности по выполнению возложенных на них задач и функций руководствуются рядом принципов. Они представляют собой общие положения, идеи, основополагающие требования, которые характеризуют сущность управленческой деятельности, ее предназначение. Важнейшие из них закрепляются в законодательстве.
Принцип народовластия, закрепленный в ст. 3 Конституции, означает, что народ является единственным источником власти, он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти, одной из ветвей которой является исполнительная власть. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти должен усиливаться как со стороны органов законодательной и судебной властей, так и непосредственно со стороны народа и его негосударственных организаций. При этом необходимо использовать различные формы контроля за работой управленческого аппарата и должностных лиц, чтобы решительно искоренять проявления коррупции, бюрократизма, безответственности. Для этого должен быть установлен порядок регулярных отчетов должностных лиц органов исполнительной власти перед законодательными (представительными) органами, трудовыми коллективами, населением, возможно большей открытости их работы.
Принцип верховенства закона (ст. 4, 15 Конституции) предполагает формирование субординированной правовой системы государства в соответствии с юридической силой тех или иных нормативных правовых актов. Высшей юридической силой обладает главный закон государства - Конституция России, которой должны соответствовать все другие нормативные правовые акты и акты применения права. Однако пока отсутствует комплексный правовой акт - закон, устанавливающий соподчиненность нормативных актов, определяющий правила их применения, вступления в юридическую силу и действия.
Подобные документы
Понятие органов исполнительной власти и их статус. Механизм исполнительной власти. Признаки исполнительной власти. Подразделение органов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти. Полномочия Президента РФ.
курсовая работа , добавлен 31.05.2007
Орган исполнительной власти. Субъекты административного права. Понятие и виды органов исполнительной власти. Исполнительно-распорядительная деятельность. Органы исполнительной власти субъектов РФ. Организация исполнительной власти в субъектах РФ.
контрольная работа , добавлен 02.10.2008
Сущность и структура государственной власти. Разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Понятие и признаки исполнительной власти РФ. Система и структура органов исполнительной власти в РФ. Президент РФ и исполнительная власть.
курсовая работа , добавлен 02.07.2008
Всестороннее исследование системы и функций исполнительной власти. Оценка общественных отношений, связанных с построением и функционирование исполнительной власти в Российской Федерации. Структура и полномочия федеральных органов исполнительной власти.
курсовая работа , добавлен 11.05.2014
Признаки и виды органов исполнительной власти. Характеристика регистрационно-учетной, планово-программирующей и разрешительно-лицензионной функций исполнительной власти. Проблемы и пути совершенствования реализации функций исполнительной власти.
курсовая работа , добавлен 05.03.2011
Органы исполнительной власти: понятие, признаки, принципы организации и деятельности. Изучение структуры и административно-правового статуса федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 25.01.2014
Общеправовые основы федеральной исполнительной власти, ее понятие, признаки и роль в механизме современного государства. Структурно-функциональная характеристика системы федеральных органов исполнительной власти, их состояние в Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 22.02.2012
Место исполнительной власти в современной системе разделения властей. Конституционные характеристики исполнительной власти. Основные принципы деятельности и построения системы органов исполнительной власти РФ. Федеральные министерства, службы и агентства.
контрольная работа , добавлен 05.11.2014
Понятие и свойства государственной власти. Виды компетенции парламента. Взаимоотношение законодательной, исполнительной и судебной власти. Полномочия правительства Российской Федерации. Понятие, функции, признаки и структура исполнительной власти.
курсовая работа , добавлен 21.11.2012
Понятие, признаки и виды органов исполнительной власти. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. Административно-правовой статус Правительства. Понятие и правовое положение министерств и других федеральных ведомств исполнительной власти.
2. понятие исполнительной власти и ее основные признаки
Как мы уже отметили, государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова (как управление делами государства), которое осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Они направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением властей» или «разделением труда» между органами государства.
Что же характерно для исполнительной власти? Каковы ее признаки?
1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующей с законодательной и судебной. Разделение ветвей нельзя абсолютизировать, доведя дело до признания полной независимости каждой из них.
Еще Георг Гегель (1770–1831) предупреждал об ошибочности понимания разделения властей как требования абсолютной самостоятельности каждого вида власти. Он считал, что при разделении властей сохраняется единство политического организма государства:
«...когда мы говорим о различном характере деятельности властей, то мы не должны впадать в чудовищную ошибку понимать это в том смысле, будто бы каждая власть должна существовать сама по себе, абстрактно, так как власти, наоборот, должны быть различны лишь как моменты понятия».3
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуществлению возложенных на нее полномочий, которые связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных функций. Другая часть приходится на долю законодательной и судебной
3 Гегель Г. Философия права//Соч.: В 14 т. Т. 6. М.; Л., 1934. С. 295.
властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти или же ее механизма.
Шарль Монтескье (1689–1755) отмечал: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении были бы соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц».4
Однако необходимо учитывать, что действующим законодательством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус, определяемый положением о данном органе).
3. Исполнительная власть - непременный элемент государственновластного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда должна существовать наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодательная власть осуществлялась только на федеральном уровне. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляются исполнительная и судебная власти. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, может: а) оказывать определяющее воздействие на деятельность людей, органов, учреждений; б) подчинять других своей воле.
Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспекция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или юридического лица заполнить налоговую декларацию в установленный срок и представить ее в инспекцию.
5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной дея
4 Монтескье Ш. О духе законов//Антология мировой правовой мысли. М., 1999. Т. 3. С. 117.
тельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть - сущность таковой деятельности, выражающей властные полномочия, т. е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.
6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Судебная власть также является правоприменительной, но исполнение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда возникает необходимость в судебной защите нарушенных прав. Для исполнительной власти характерно правоприменение в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. д. (например, финансирование после утверждения соответствующего бюджета); б) негативного характера, когда органы исполнительной власти применяют меры принуждения к нарушителям законодательства.
7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, которые представлены на федеральном уровне Правительством РФ, министерствами, федеральными службами и агентствами, а также на уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов исполнительной власти. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.
8. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, средства коммуникации, вооруженные силы и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.5
5 См.: Административное право: Учебник/Под ред. Ю. М. Козлова,
Л. Л. Попова. М., 2002. С. 25–28.
Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.
При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.
Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм.
Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Поэтому государственное управление, понимаемое как исполнительнораспорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия или учреждения, либо концерна и т. п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных
структур, с их определенным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулировании предпринимательства и т. п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой административно-командной системой.
Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Кроме того, регулирование - непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя - управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование - с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты. Но в том и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.
В настоящее время центральное место в государственно-управленческой деятельности занимает:
1) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (приватизация, развитие села, строительство жилья, защита семьи и др.);
2) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (государственное стимулирование предпринимательства, защита прав собственника и т. д.);
3) управление предприятиями и учреждениями государственного
сектора (например, государственными унитарными предприятиями);
4) регулирование деятельности различных объектов негосударственного сектора (установление порядка государственной регистра-
ции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их налогообложения и т. д.);
5) координация функционирования секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
6) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
7) осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.6
Это основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие направления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.
3. Принципы государственного управления
Принцип (лат. principium - основа, первоначало) трактуется как основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки7; руководящая идея, основное правило поведения.8
Характерно, что, исследуя по существу одну и ту же объективную реальность, только в других объемах и аспектах, философы и социологи, экономисты и юристы выводят различные принципы управления обществом. Недостаточная разработка теоретических и методологических основ, выделения и систематизации в целом принципов научного управления обществом находит свое отражение в исследованиях, посвященных принципам государственного управления.
Профессор Ю. М. Козлов отмечал, что в современной России еще не решен вопрос о принципах исполнительной власти и с определенной долей условности можно вести речь о таких принципах, как разделение властей, федерализма, законности, демократизма, обеспечения прав и свобод граждан, сочетания единоначалия и коллегиальности, гласности, функционально-отраслевой специализации.9
Однако, по его мнению, это лишь предположение, хотя и весомое. Главное же состоит в том, что отсутствие должной продуманности
6 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. М., 1997. С. 21.
7 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968. С. 568.
8 См.: Философский словарь. М., 1972. С. 329.
9 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Указ. соч. С. 22.
и взвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому, что вместе с негативными ее элементами фактически были полностью утрачены и те, без которых никакая система управления не в состоянии выполнить свою социальную миссию. На смену управляемости (бюрократического централизма) пришла слабая управляемость (неуправляемость).
В частности, наглядно проявились элементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федеральных органов, государственная дисциплина всё в большей степени становится крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием, ослабла управленческая вертикаль и т. п. Создается впечатление, что в России государственное воздействие на общественную жизнь значительно слабее, чем в государствах с развитыми рыночными отношениями.
Во многом это связано с явной неподготовленностью нашей управленческой элиты к глубокой реформации политической и экономической систем. Вот почему закономерно возникают требования
«снизу» об укреплении вертикали исполнительной власти, т. е. усилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизни страны, укрепить исполнительскую дисциплину, решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления,
«оживить» принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен, тарифов, налогов и т. д., т. е. сохранить всё то, без чего невозможно управлять делами государства и общества даже в самых развитых странах.
Продолжая эту мысль, профессор А. П. Алехин считает, что система органов исполнительной власти в Российской Федерации строится и функционирует на основе принципов: приоритета личности, ее прав и свобод; разделения осуществления государственной власти; федерализма; единства системы исполнительной власти; законности; гласности; ответственности.10
Профессор Д. М. Овсянко выделяет следующие принципы органов исполнительной власти: народовластие (ст. 3 Конституции РФ); верховенство закона (ст. ст. 4, 15); разделение и взаимосдерживание властей (ст. ст. 10, 11); разграничение полномочий федеральных и региональных органов (ст. ст. 11, 78); законность (ст. 15); гласность (ст. 15); приоритет и гарантированность прав личности (ст. ст. 2, 7); федеративного устройства государства (ст. 5); централизация (ст. 74);
10 См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Основные понятия и институты: Учебник. М., 2004. С. 32–34.
плановости; дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий органов и должностных лиц.11
Профессор А. П. Коренев все принципы государственного управления разделяет на две группы: общие (социально-правовые) и организационные.12
К общим относятся принципы объективности, конкретности, эффективности, сочетания централизации и децентрализации, законности и дисциплины.
Принцип о б ъ е к т и в н о с т и означает, что социальные процессы протекают в соответствии с объективными законами развития общества. Поэтому от субъекта управления требуется познание и умелое использование объективных закономерностей, учет реальных возможностей, фактического состояния общества. Эти требования и составляют суть принципа объективности. Управление может быть результативным тогда, когда люди, познав объективные законы, сознательно используют их, «заставляя служить» самым насущным интересам. Следовательно, познание законов выступает в качестве необходимой предпосылки научного предвидения.
Принцип объективности предполагает использование выводов и рекомендаций науки, изучение и обобщение собственного опыта деятельности органов исполнительной власти России и зарубежных стран.
Суть принципа конкретности состоит в осуществлении управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в которых он находится.
При этом речь идет не о разрозненных конкретных фактах, а об обобщенной систематизированной и объективной информации. Достоверная информация позволяет установить конкретные формы проявления в данных условиях тех или иных общественных закономерностей и определить в соответствии с этими целями и действия людей, т. е. конкретизировать пути и средства достижения целей управления.
Суть принципа э ф ф е к т и в н о с т и заключается в том, чтобы достигнуть целей управления при наименьших затратах сил, средств
11 См.: Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 1996. С. 17–22.
12 См.: Коренев А. П. Административное право России: В 3 ч. М., 1996. Ч. 1. С. 16.
и времени. Управление в любой социальной сфере, будь то экономика, образование, оборона и т. д., связано с материальными и духовными ценностями, финансовыми и людскими ресурсами. Поэтому управление, как и всякая полезная деятельность людей, должно осуществляться рационально, эффективно. К критериям эффективности обычно относят размеры затрат, сроки выполнения задач, сроки окупаемости и др.
Организационные принципы управления также можно условно
разделить на две подгруппы:
Принципы построения органов исполнительной власти - отраслевой, территориальный, линейный, функциональный;
Принципы деятельности органов исполнительной власти - рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, сочетание коллегиальности и единоначалия, ответственности.
Рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти. О т р а с л е в о й принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную деятельность. В соответствии с ним для реализации того или иного вида управленческой деятельности образуются соответствующие органы и аппараты (службы, подразделения). Так, для осуществления управления той или иной отраслью формируется орган исполнительной власти (министерство, федеральная служба, федеральное агентство).
Суть т е р р и т о р и а л ь н о г о принципа состоит в формировании аппарата исполнительной власти на территориальной основе. Территориальный принцип позволяет обеспечивать комплексное развитие сфер и отраслей управления на конкретной территории (в республике, крае, области).
Применение л и н е й н о г о принципа обеспечивает то, что у нижестоящего аппарата или исполнителя имеется лишь одна вышестоящая инстанция или руководитель, полномочный давать указания, обязательные для исполнения нижестоящим аппаратом или исполнителем. Линейный принцип обычно применяется при организации небольших по численности групп и коллективов работников.
На основе ф у н к ц и о н а л ь н о г о принципа формируются специальные органы и аппараты исполнительной власти, которые осуществляют общие надведомственные функции. Применение функционального принципа обеспечивает развитие межотраслевых связей, решение вопросов, имеющих общее значение для всех или многих отраслей управления. В соответствии с этим принципом форми-
руются органы государственного управления, занимающие надведомственное положение и осуществляющие ту или иную функцию государственного управления (статистика, тарифы, финансовые рынки и др).
Функциональный принцип применяется в структурах аппарата
исполнительной власти, поскольку единоличный руководитель не в состоянии реализовать все функции крупного органа. В этих случаях образуются и действуют подразделения, реализующие координационные и обеспечивающие функции - финансовую, кадровую, планирования и т. д.
Вторую группу организационных принципов составляют принципы деятельности органов исполнительной власти.
Принцип р а ц и о н а л ь н о г о р а с п р е д е л е н и я п о лн о м о ч и й предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом, аппаратом, службой, подразделением и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.
Данный принцип имеет важное значение в таком федеративном государстве, как Россия. Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными субъектами управления и субъектами управления республик, краев и областей осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного договора и иных актов о разграничении между указанными субъектами полномочий. Законодательством признается и гарантируется местное самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий самостоятельно. Этим достигается сочетание интересов государства и местного самоуправления.
Несоблюдение этого принципа приводит, с одной стороны, к снижению роли федеральных субъектов управления за состояние дел в соответствующей сфере или отрасли управления, а с другой - к мелочной опеке, ограничению самостоятельности нижестоящих субъектов управления при осуществлении оперативных функций управления.
С о ч е т а н и е к о л л е г и а л ь н о с т и и е д и н о н а ч ал и я выражается в том, что важнейшие вопросы исполнительной деятельности государства решаются коллегиальными органами исполнительной власти, например Правительством РФ, а вопросы текущего, оперативного характера, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единоначальными органами (министерствами). Сочетание коллегиальности и единоначалия проявляется также в единоначальном руководстве органом с коллегиальным обсужде-
нием основных вопросов исполнительной деятельности на совещательном органе - коллегии, оперативном совещании. Это позволяет избегать одностороннего, субъективного принятия решений.
Принцип о т в е т с т в е н н о с т и субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связан с принципом рационального распределения полномочий. За ненадлежащее исполнение служебных обязанностей государственные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной или иной ответственности.
Библиографический список
Конституция РФ. М.: Юрид. лит., 1993. Ст. ст. 3, 7, 10, 11, 71,
72, 77, 78, 83, 110, 114, 130–133.
Анализ проблемной ситуации в формировании концепции государственного управления/Атаманчук Г. В., Власенко И. С., Крошкина Г. Н и др.; РАН. М., 1994.
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. М.: Зерцало, 1997.
Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного
управления. М., 1990.
Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти//Государство и право. 1992. № 3. С. 13–20.
Бельский К. С. О функциях исполнительной власти//Государство и право. 1997. № 3. С. 14–21.
Бельский К. С. О системе административного права//Государство
и право. 1998. № 3. С. 5–11.
Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О разделении и взаимодействии властей в Российской Федерации//Государство и право. 2002. № 5. С. 13–16.
Концепция развития системы исполнительной власти в Российской Федерации//Государство и право. 1996. № 8.
Рыжов В. С. К судьбе государственного управления//Государство и право. 1999. № 2. С. 14–22.
Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного
права: некоторые итоги дискуссии//Государство и право. 2000. № 5. С. 12–21.
