Программа исследования и разработки по приоритетным направлениям. Федеральные целевые программы российской федерации
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Введение
1. Федеральные целевые программы
1.1 Понятие Федеральных целевых программ в РФ
1.2 Структура федеральных целевых программ
1.3 Федеральные целевые программы, действующие в РФ
2. ФЦП «Жилище»
2.1 Основные данные о ФЦП «Жилище»
2.2 Основные параметры ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы
3. Политика государства в области ФЦП
3.1 Основные проблемы в области разработки и реализации ФЦП
3.2 Перспективы и пути решения проблем в области ФЦП
Заключение
Список литературы
Введение
Актуальность темы исследования не вызывает сомнения , в связи с тем, что в настоящее время федеральные целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Объектом исследования является федеральные целевые программы РФ.
Предметом исследования является процесс разработки и реализации федеральных целевых программ, как инструмента финансировании бюджетных инвестиций.
Целью данной работы является анализ теоретических и практических аспектов федеральных целевых программ в РФ.
Для реализации поставленной цели необходимо решить ряд задач :
1) Изучить теоретические основы федеральных целевых программ РФ;
2) дать характеристику и анализ ФЦП РФ.
3) определить цели, функции и задачи реализации и финансирования ФЦП;
4) изучение федеральных целевых программ и их роли в решении социально-экономических задач;
5) разработать направлений совершенствования федеральных целевых программ.
Поставленные в данной работе цели и задачи определили структуру курсовой работы, состоящую из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений.
Метод исследования - сбор, обобщение и систематизация информации, анализ, формализованное представление. Решение поставленной в курсовой работе цели осуществляется на основе системного подхода, логического и сравнительного анализа имеющихся теоретических и практических данных.
Теоретико-методологической основой исследования в области Центрального Банка России выступают труды известных российских и зарубежных авторов: А. Аникин, В. Виноградов, А. Вишневский, К. Гавальд, Г. Десмонд, Ю. Кашин, О. Лаврушин, И. Ларионова, И.Д. Мамонов, Г. Панов, Полтерович В.М., Поляка Г.Б., А. Потемкин и других.
Информационную базу работы составили законодательные акты, материалы зарубежной и отечественной периодической печати и интернет ресурсы.
1 . Федеральные целевые программы
федеральная целевая программа
1.1 Понятие Фе деральных целевых программ в РФ
В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики
Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
В России первой программой в условиях превалирования государственной собственности был план ГОЭЛРО - комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. Гвоздецкий В.План ГОЭРЛО.Мифы и реальность // Наука и жизнь. -- 2005. -- № 5 Первое правительственное решение по федеральным целевым программам (ФЦП) было принято в конце 1993 г. - по программе «Топливо и энергия». После этого пошел лавинообразный процесс их «размножения». До середины 1995 г. этот процесс носил исключительно волевой и бессистемный характер, так как нормативное регулирование в сфере разработки и исполнения ФЦП отсутствовало. И только после принятия закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд было принято постановление правительства, которым утверждался порядок разработки и реализации ФЦП. Дмитриева О.Г. Экономическая диагностика. СПб.: Наука, 2008
Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки соответствующих методов их достижения.
Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от “планирования ресурсов” к “планированию результатов”. Направленность управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к конкретной структуре органов власти и распределения функций предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для студ. Вузов, обуч. по спец. «Государственное и муниципальное управление» и «Менеджмент». - М.: ЮНИТИ, 2010
Федеральные целевые программы являются в настоящее время основным, и по существу единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в Российской Федерации. Основными особенностями и достоинствами этого инструмента являются Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2007:
Направленность на решение комплексных задач, стоящих перед Российской Федерацией как государством и как социально-экономической системой;
Более длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и долгосрочные социально-экономические эффекты;
Системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;
Более открытый и гласный по сравнению с другими методами государственного финансирования порядок формирования программ и хода их реализации;
Высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рамках программных мероприятий, обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;
Наличие возможности оперативной и эффективной корректировки программных мероприятий, обеспечивающих гибкость проводимой политики, и возможности быстрого реагирования на изменение условий реализации программы;
Возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия органов власти различных уровней и частного сектора экономики.
1.2 Структура федеральных целевых программ
Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2007
Целевая программа состоит из следующих разделов: http://www.programs-gov.ru/ - «Федеральные целевые программы»
e характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;
e основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;
e перечень программных мероприятий;
e обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;
e механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;
e оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.
Целевая программа также содержит паспорт федеральной целевой программы, в котором указываются: наименование, дата принятия решения о разработке программы, дата ее утверждения, государственный заказчик, государственный заказчик-координатор, основные разработчики, цели и задачи программы.
Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.
Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.
Требования, предъявляемые к целям программы: Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2007
§ специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы);
§ достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);
§ измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей);
§ привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).
Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.
Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы. http://www.programs-gov.ru/ - «Федеральные целевые программы»
Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.
В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.
В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.
Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII Постановления Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 " О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программа и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация ". http://www.programs-gov.ru/ - «Федеральные целевые программы»
Шестой раздел целевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.
Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.
1.3 Федеральные целевые программы, действующие в РФ
Федеральные целевые программы являются важным инструментом эффективного использования средств федерального бюджета, позволяющим обеспечить концентрацию ресурсов на ключевых направлениях роста экономики и в ее конкурентоспособных секторах, в том числе с высоким инновационным потенциалом. Федоров Н.В., Кураков Л.П. Прогнозирование социально-экономического развития регионов. М., 2009
Реализация ФЦП предусматривает инвестирование средств в развитие человеческого потенциала, осуществление природоохранных мероприятий и создание условий безопасной жизнедеятельности. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для студ. Вузов, обуч. по спец. «Государственное и муниципальное управление» и «Менеджмент». - М.: ЮНИТИ, 2010
Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Федеральным законом РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", Федеральным законом РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных муниципальных нужд", Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ.
В 2010 году на территории Российской Федерации действовало 53 федеральные целевые программы (46 подпрограмм), а в 2011 году это показатель вырос до 57 федеральных целевых программ (42 подпрограммы).
Рисунок 1. Доля ФЦП в расходной части федерального бюджета (млрд. руб) Данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ - http://fcp.economy.gov.ru/
На основе этой диаграммы можно сделать вывод о том, что расходы на федеральные целевые программы от общего объема расходов федерального бюджета держатся на уровне 7,5% - 8,5%, так в 2010 году этот показатель составил - 7,53%, а в 2011 году - 8,65%. Т.е. увеличился на 1,13%, что может быть непосредственно связанно с тем, что в 2011 году предусмотрено начало новых ФЦП - будут финансироваться 4 новые ФЦП. Для более подробного ознакомления с ФЦП можно просмотреть полный список федеральных целевых программ в 2011 году.
В среднем на одну программу предусматривалось в 2009 году 15,7 млрд. рублей, в 2010 году -14,6млрд. рублей, а в 2011 году этот показатель планируется на уровне 16,2 млрд. рублей.
Далее можно проанализировать объем бюджетного финансирования, которые согласно Департаменту государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России, представлены в Таблице 1.
Таблица 1.Объемы бюджетного финансирования федеральных целевых программ Данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ «Объемы бюджетного финансирования ФЦП» - http://fcp.economy.gov.ru/
|
Объемы бюджетных ассигнований , млн руб |
|||||
|
НИОКР |
Прочие нужды |
Всего |
|||
Чтобы проанализировать эти данные, их удобно представить в графическом виде - рисунок 2.
Рисунок 2. Объемы бюджетного финансирования федеральных целевых программ (млн руб) Данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ «Объемы бюджетного финансирования ФЦП» - http://fcp.economy.gov.ru/
Таким образом, можно увидеть, что по объемам бюджетного финансирования лидирует «ГКВ» - они составляют более 50% от общего объема, далее располагаются «Прочие нужды» и на третьем месте - «НИОКР».
Что касается объемов бюджетного финансирования каждой ФЦП, то на рисунке 3 представлены 10 ФЦП с наибольшим финансированием из федерального бюджета в 2011 году.
Рисунок 3. Ранжирование программ по объемам бюджетного финансирования(10 ФЦП с наибольшим финансированием из федерального бюджета) (млн. рублей) Данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ « Ранжирование программ» - http://fcp.economy.gov.ru/
Также необходимо определить приоритетные области финансирования федеральных целевых программ, которые представлены на рисунке 4.
Рисунок 4.Бюджетное финансирование федеральных целевых программ 2011 года в разрезе приоритетов (млн. рублей) Данные Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ « Ранжирование программ» - http://fcp.economy.gov.ru/
В 2011 году приоритетным направлением бюджетного финансирования федеральных целевых программ является транспортная инфраструктура, второе место занимает развитие высоких технологий, а на третьем месте безопасность.
Итак, опираясь на приведенную статистику можно выделить следующие основные направления финансирования:
В 2011 - ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» составит 282,2 млрд, ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» - 88,4 млрд. руб.
Таким образом, развитие инфраструктуры и социальной сферы на протяжении последних лет является одним из наиболее приоритетных направлений финансирования ФЦП, и нынешний год не является исключением.
2. ФЦП « Жилище »
2.1 Основные данные о ФЦП «Жилище»
В ходе реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренной постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г. № 595, Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента Российской Федерации от 29 марта 1996 г. № 431, и первого этапа федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010годы (далее - Программа) были созданы правовые и организационные основы государственной жилищной политики, определены ее приоритетные направления и отработаны механизмы реализации. http://www.fcpdom.ru/prog.php - ФЦП «Жилище»
За этот период была сформирована нормативная правовая база, являющаяся основой регулирования вопросов, связанных с жилищным строительством, жилищно-коммунальным хозяйством, обеспечением прав собственности в жилищной сфере в условиях развивающихся рыночных отношений.
Наиболее существенное развитие законодательной базы было обеспечено в 2004году в результате принятия 25 федеральных законов, направленных на формирование рынка доступного жилья, в том числе Жилищного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации. Николаев С. «Недорогая альтернатива» - http://realty.lenta.ru/articles/2010/11/24/analitika/
Новые правовые условия создают основу для реализации на практике поставленных целей и требуют широкомасштабных скоординированных действий на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления и осуществления мер нормативно-правового, административно-организационного и бюджетно-финансового характера.
Острота проблем в жилищной сфере и важность их решения для социально-экономического развития Российской Федерации требуют реализации комплекса мер в рамках приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Включение задачи формирования рынка доступного жилья и обеспечения комфортных условий проживания в число приоритетных национальных проектов наряду с развитием образования и здравоохранения определяет социальную направленность нового этапа экономических преобразований в стране. Реальная возможность заработать на достойное жилье для значительных групп населения будет способствовать активизации их экономической деятельности, а четкое определение групп, перед которыми общество несет обязательства по удовлетворению их жилищных потребностей, - преодолению иждивенческих настроений у значительной части населения страны. http://www.fcpdom.ru/prog.php - ФЦП «Жилище» - «О программе»
В результате реализации приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" должна быть сформирована модель обеспечения жильем основных групп населения, достигнуты существенные результаты по улучшению жилищных условий граждан Российской Федерации.
Второй этап реализации Программы (2006-2010годы) предусматривал продолжение преобразований в жилищной сфере, а также реализацию комплекса мер в рамках приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 № 1050 срок реализации федеральной целевой программы "Жилище" и входящих в ее состав подпрограмм продлен на период 2011 - 2015 годов. http://lenta.ru/news/2011/03/31/kurator/ - «Медведев сменил куратора программы «Доступное жилье»
При этом наряду с ранее действующими подпрограммами и мероприятиями федеральной целевой программы "Жилище" добавились новые направления жилищного обеспечения, а также решения проблем жилищно-коммунального хозяйства.
2.2 Основные параметры ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы
Решение о разработке программы было принято распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 1996-р.
Государственный заказчик - координатор Программы
Государственные заказчики Программы - федеральные органы исполнительной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации
Основной разработчик Программы - Министерство регионального развития Российской Федерации
Цели и задачи Программы определяются долгосрочными стратегическими целями и приоритетными задачами государственной жилищной политики, а также целями и задачами приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" (далее - национальный проект), поскольку Программа является основным инструментом его реализации.
Общей целью национального проекта является формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий проживания гражданам России.
Основными целями Программы являются формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством.
Основными задачами Программы являются :
создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса;
повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья;
Размещено на http://www.allbest.ru/
обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с
Размещено на http://www.allbest.ru/
платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями.
Для достижения цели и решения основных поставленных в Программе задач будет реализован комплекс нормативных правовых, организационных и финансовых мер и мероприятий.
Приоритетными направлениями Программы являются :
§ стимулирование развития жилищного строительства;
§ поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования;
§ выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством;
§ повышение качества коммунальной инфраструктуры;
§ проведение научно-исследовательских работ.
По каждому из выделенных приоритетных направлений Программы предусмотрена реализация конкретных мер, на проведении которых должны быть сконцентрированы основные финансовые и организационные усилия, которые реализуются в рамках соответствующих подпрограмм, входящих в состав Программы. Меры общего нормативного правового и организационного характера реализуются в рамках Программы в целом.
Для стимулирования развития жилищного строительства в приоритетном порядке необходимо обеспечить решение следующих задач Постановление Правительства РФ №1050 от 17.12.2010 - ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы - ч.II :
o формирование нового сегмента жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности, экологичности и ценовой доступности, в том числе развитие малоэтажного жилищного строительства и новых форм участия граждан в жилищном строительстве;
o обеспечение земельных участков инженерной, социальной и дорожной инфраструктурой;
o государственная поддержка внедрения новых современных технологий и проектов при осуществлении жилищного строительства, отвечающего стандартам жилья экономкласса, в том числе малоэтажного;
o разработка нормативной правовой базы, обеспечивающей вовлечение в хозяйственный оборот дополнительных земельных ресурсов;
o модернизация и обновление оборудования, повышение эффективности технологий строительства и производства строительных материалов.
Кроме того, в рамках Программы будут решаться следующие задачи Постановление Правительства РФ №1050 от 17.12.2010 - ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы - ч.II :
v упрощение порядка предоставления земель под малоэтажное жилищное строительство и индивидуальное жилищное строительство, в том числе жилищно-строительным кооперативам;
v развитие конкуренции и снижение административных барьеров на рынке жилищного строительства, создание эффективных механизмов борьбы с высоким уровнем монополизации и административного протекционизма на рынке, дальнейшее развитие прозрачных конкурентных процедур предоставления земельных участков для жилищного строительства;
v развитие кредитования застройщиков в целях жилищного строительства;
v комплексное развитие территорий в целях жилищного строительства, создание условий для привлечения кредитных средств и частных инвестиций для этих целей;
v комплексная застройка территорий, реконструкция и обновление существующей застройки;
v поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования.
Кроме того, в рамках Программы необходимо Постановление Правительства РФ №1050 от 17.12.2010 - ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы. - ч.III :
Ш обеспечить правовые условия для развития ипотечного жилищного кредитования и других механизмов финансирования населения для приобретения (строительства) жилья;
Ш совершенствовать унифицированную систему рефинансирования ипотечных жилищных кредитов и обеспечить развитие рынка ипотечных ценных бумаг;
Ш совершенствовать систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
Ш оказывать содействие повышению уровня доступности жилья и ипотечных жилищных кредитов для населения;
Ш развивать новые рыночные институты и механизмы, формирующие инфраструктуру ипотечного жилищного кредитования и рынка жилья (бюро кредитных историй, небанковские кредитные организации, осуществляющие кредитные операции по предоставлению ипотечных кредитов на приобретение жилья, и др.);
Ш совершенствовать систему защиты прав граждан - приобретателей жилья и граждан, участвующих в финансировании жилищного строительства.
Ресурсное обеспечение Программы Постановление Правительства РФ №1050 от 17.12.2010 - ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы. - ч. V :
Предполагается, что общий объем финансирования Программы в 2011 - 2015 годах за счет всех источников финансирования составит 620,69 млрд. рублей, в том числе:
за счет средств федерального бюджета - 291,15 млрд. рублей, из них на управление реализацией Программы - 0,46 млрд. рублей;
за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 109,96 млрд. рублей;
за счет средств внебюджетных источников - 219,58 млрд. рублей, в том числе за счет средств инвесторов - 0,39 млрд. рублей, молодых семей - 219,19 млрд. рублей.
Стоит отметить, что в 2010 году ФЦП «Жилище» лидировала по объемам финансирования по направлению прочие нужды, что можно увидеть на рисунке 5.
Рисунок 5. Ранжирование программ по объемам бюджетного финансирования по направлению прочие нужды в 2010 году (10 ФЦП с наибольшим финансированием из федерального бюджета) (млн. руб.) http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Graphics/pub_dynamic_range_fcp_other/2010/ - Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России, «Анализ ФЦП»
А в 2011 году по объемам финансирования ФЦП «Жилище» уступила только ФЦП «развитие транспортной системы», что также наглядно представлено на рисунке 6.
Рисунок 6.Ранжирование программ по объемам бюджетного финансирования по направлению прочие нужды в 2011 году (10 ФЦП с наибольшим финансированием из федерального бюджета) (млн. руб.) http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Graphics/pub_dynamic_range_fcp_other/2011/ - Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России «Анализ ФЦП»
Реализация Программы должна обеспечить достижение в 2015 году следующих показателей (по сравнению с 2009 годом): Паспорт ФЦП «Жилище» - http://www.fcpdom.ru/prog.php
а улучшение жилищных условий граждан Российской Федерации (рост жилищной обеспеченности с 22,4кв. метра на человека до24,2 кв. метра на человека);
а повышение доступности приобретения жилья, когда средняя стоимость стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра будет равна среднему годовому совокупному денежному доходу семьи из 3 человек за 4 года (в 2009 году - 4,8 года);
а увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств - с 12 до 30 процентов;
а увеличение годового объема ввода жилья с 59,8 млн. кв. метров общей площади жилья в 2009 году до 90 млн. кв. метров в 2015 году, в том числе не менее 20 млн. кв. метров на земельных участках, вовлеченных в оборот в соответствии с Федеральным законом "О содействии развитию жилищного строительства";
а строительство с 2012 года ежегодно не менее 30 процентов жилья в Российской Федерации на земельных участках, вовлеченных в оборот в соответствии с Федеральным законом "О содействии развитию жилищного строительства";
а увеличение доли ввода жилья, соответствующего стандартам экономкласса, к 2015 году до 60 процентов;
а содействие в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2011 - 2015 годах 172 тыс. молодых семей;
а улучшение жилищных условий в 2011 - 2015 годах за счет средств федерального бюджета около 86,9 тыс. семей граждан, относящихся к категориям, установленным федеральным законодательством; Паспорт ФЦП «Жилище» - http://www.fcpdom.ru/prog.php
а завершение строительства 10 общежитий для студентов и аспирантов;
а завершение строительства и реконструкции 19 объектов коммунальной инфраструктуры;
а совершенствование нормативной правовой базы Российской Федерации в целях повышения доступности жилья для населения;
а создание условий для улучшения демографической ситуации в стране, реализации эффективной миграционной политики, снижения социальной напряженности в обществе;
а переселение в 2011 - 2012 годах 480 тыс. семей из аварийного жилищного фонда за счет финансовой поддержки, предоставляемой в соответствии с Федеральным законом "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства"
3. Анализ разработки и реализации ФЦП
3.1 Основные проблемы в области разработки и реализации ФЦП
В настоящее время одной из целей государства является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем.
Главные проблемы в этой области следующие:
Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2008-2009 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы. Якутенко И. «Слово и делл» - http://lenta.ru/articles/2010/07/20/gelfand/
Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.
Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.Ключкин А. «Скупость не порок» - http://lenta.ru/articles/2010/06/15/budjet/
Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.11.2010, с изм. от 28.12.2010), статья 184 .В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 29.11.2010, с изм. от 28.12.2010), статья 179
Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения.
В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Рос. фонд правовых проблем, 2008.
Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, необходимому для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований (в том числе для приобретения дорогостоящего импортного оборудования для федеральных нужд). Это связано в том числе и с тем, что отсутствует синхронизация по срокам финансирования строительства объектов, включенных в программы внешних заимствований, и Федеральной адресной инвестиционной программы.
Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений. Дмитриева О.Г. Экономическая диагностика. СПб.: Наука, 2008.
Отрицательные результаты в реализации с целевыми программами регионального уровня связаны с организационными, методическими, экономическими проблемами, отсутствием соответствующего законодательного и нормативного обеспечения.
В статье 192 Бюджетного кодекса говорится о федеральных целевых программах и федеральных целевых программах регионального развития, но каковы различия между ними, чем отличаются процедуры проектирования, реализации этих видов программ, нигде не оговорено. Хотя различия эти существенны.
Отмеченные недостатки свидетельствую о том, что существующий порядок недостаточно регламентирует отбор проблем, подлежащих программному решению. Это в значительной мере предопределяет случайность в выборе проблем, для решения которых следует использовать комплексные целевые программы, и создает предпосылки для появления чрезмерно большого количества разнообразных целевых программ, в результате чего становится невозможным обеспечить надлежащее качество проработки программ. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для студ. Вузов, обуч. по спец. «Государственное и муниципальное управление» и «Менеджмент». - М.: ЮНИТИ, 2010.
Имеются недостатки в существующем законодательстве и в части проведения конкурсов разработанных программ, в статистической отчетности, и в организации их финансирования и формирования фонда развития регионов.
Назрела необходимость внесения коррективов и в плане софинансирования частным бизнесом расходов по реализации целевых программ. С одной стороны, установленные требования по соотношению бюджетных и внебюджетных средств при их реализации исполняются исключительно формально - путем предоставления ни к чему не обязывающих писем о намерениях или заинтересованности. С другой стороны, эти требования создают ограничения для вложения государством средств в те направления роста, где частной инициативы в принципе недостаточно.
3.2 Перспективы и пути решения проблем в области ФЦП
Начнем с управленческих механизмов целевых программ, которые нуждаются в изменении. Эффективное межведомственное взаимодействие требуется не только на межпрограммном и программном уровнях, но и применительно к отдельным мероприятиям. Междисциплинарность многих программ обусловливает наличие даже на этом уровне нескольких государственных заказчиков, а значит, и здесь возникают проблемы выбора приоритетных объектов и распределения средств для реализации того или иного мероприятия между различными заказчиками. В отсутствие же правообеспеченных механизмов соответствующей координации возрастает риск несбалансированности программ, торга между ведомствами за ресурсы в процессе согласования и реализации целевых программ.
На практике целевые программы стали скорее способом бюджетного софинансирования множества разрозненных проектов, нежели средством обеспечения прогрессивных структурных сдвигов в экономике. Множественность направлений программного регулирования в сочетании с крайне низким уровнем программной и межпрограммной согласованности мероприятий привела лишь к распылению средств. Недостаточная результативность ФЦП во многом связана с нерациональной структурой их бюджетного финансирования.
Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2007
С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, утвержденных Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов. Селиверстов В.Е. и др. Методологические основы разработки федеральной программы помощи депрессивным и отсталым регионам//Регион: экономика и социология. - 2006. - № 6.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что главной проблемой в реализации ФЦП является недостаточное финансирование. Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.
Заключение
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации
Федеральные целевые программы - гибкий инструмент реализации долгосрочной экономической политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы. Они включают в себя конкретные цели и результаты, которые необходимо достигнуть исходя из сформированных приоритетов среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также перечень инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том числе за счет федерального бюджета.
На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы их финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
Одним из основных направлений связанных с повышением эффективности федеральных целевых программ является поиск путей, обеспечивающих оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.
Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.
Таким образом, можно сделать вывод, что ФЦП, являясь сложным комплексным методом, позволяет наиболее эффективно решить большинство социально-экономических проблем, однако применение такого метода требует тщательной разработки и строго контроля за исполнением.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 29.11.2010, с изм. от 28.12.2010)
2. Федеральные программы разрабатываются в соответствии с Федеральным законом РФ от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"" (ред. от 24.07.2007)
3. Федеральным законом РФ от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных муниципальных нужд"(с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011)
4. Постановление Правительства РФ №1050 от 17.12.2010 - ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы
5. Дмитриева О.Г. Экономическая диагностика. СПб.: Наука, 2008.
6. Игнатьева А.В. Исследование систем управления: Учеб. пособие для студ. Вузов, обуч. по спец. «Государственное и муниципальное управление» и «Менеджмент». - М.: ЮНИТИ, 2010
7. Лаженцев В.Н. Территориальное развитие: методология и опыт регулирования. СПб.: Наука, 2007
8. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Рос. фонд правовых проблем, 2008.
9. Ратнер Н.М. Региональные диспропорции: оценка и пути преодоления. Екатеринбург: УрГЭУ, 2010
10. Федоров Н.В., Кураков Л.П. Прогнозирование социально-экономического развития регионов. М., 2009
11. Гвоздецкий В.План ГОЭРЛО. Мифы и реальность // Наука и жизнь. -- 2005. -- № 5
12. Селиверстов В.Е. и др. Методологические основы разработки федеральной программы помощи депрессивным и отсталым регионам//Регион: экономика и социология. - 2006. - № 6
13. http://www.gks.ru- Официальный сайт Росстата
14. http://finansmag.ru - журнал «Финанс»
15. http://www.programs-gov.ru/ - Федеральные целевые программы
16. http://fcp.economy.gov.ru/ - Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ.
17. http://www.fcpdom.ru/prog.php - ФЦП «Жилище»
18. http://www.ach.gov.ru/ru/ - Официальный сайт Счетной палаты РФ
19. http://www.rbc.ru - официальный сайт «РосБизнесКонсалтинг»
20. http://www.inpravo.ru - Правовой портал
21. http://www.alti.ru - Бизнес портал Alti.ru
22. http://www.lenta.ru - информационный портал Лента.RU
Размещено на Allbest.ru
...Подобные документы
Сущность финансирования федеральных целевых программ. Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ. Основные проблемы в области разработки и реализации программ. Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России".
курсовая работа , добавлен 18.01.2012
Федеральные целевые программы и их роль в исполнении бюджетов. Анализ итогов их реализации. Бюджетная классификация, ее особенности и структура. Механизмы контроля за реализацией программ: внешний и внутренний контроль. Завершение срока реализации.
курсовая работа , добавлен 12.08.2009
Федеральные целевые программы в исполнении бюджета. Бюджетная классификация, ее особенности и структура. Классификация органов, осуществляющих государственный финансовый контроль программ. Механизм контроля со стороны Президента Российской Федерации.
курсовая работа , добавлен 14.11.2010
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирование и реализация. Показатели финансирования целевых программ на территории Приморского края. Отбор проблем для программной разработки. Экспертиза и оценка целевой программы.
дипломная работа , добавлен 08.09.2009
Порядок финансирования бюджетных инвестиций посредством целевых программ в Республике Татарстан и в целом по России. Нормативно-правовое регулирование финансирования целевых программ. Государственная финансовая политика в области бюджетных инвестиций.
курсовая работа , добавлен 04.06.2011
Роль федеральных целевых программ в исполнении бюджета. Внешний и внутренний контроль программ федеральными органами исполнительной власти. Бюджетная классификация, ее особенности и структура. Утрата статуса самостоятельной федеральной целевой программы.
контрольная работа , добавлен 20.08.2009
Сопоставление особенностей использования федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в деятельности субъектов бюджетного планирования. Планирование расходов бюджета на государственное управление, их определение путем составления смет.
контрольная работа , добавлен 17.01.2014
Исторические аспекты создания социально-экономических фондов в бюджетной системе Российской Федерации. Деятельность Пенсионного фонда. Особенности формирования и отраслевое назначение федеральных и территориальных целевых бюджетных фондов России.
дипломная работа , добавлен 01.06.2014
Структура финансовой системы России. Роль государственных и децентрализованных финансов в решении социальных проблем населения. Исследование финансирования федеральных целевых программ. Участие некоммерческих организаций в развитии социальной сферы.
дипломная работа , добавлен 02.03.2013
Рассмотрение понятия, структуры, экономической сущности и механизмов финансирования федеральной целевой программы;порядок ее разработки и утверждения. Содержание программы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства в Самарской области.
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы создания и реализации федеральных целевых программ 6
1.1 Особенности создания и реализации Федеральных целевых программ 6
1.2 Мониторинг создания и реализации Федеральных целевых программ 12
1.3 Методы контроля реализации Федеральных целевых программ 24
Глава 2. Национальный проект "Здоровье" и Федеральная целевая программа "Родовые сертификаты". 40
2.1. Национальный проект "Здоровье". Цели, задачи и особенности реализации. 40
2.2. Анализ механизма реализации Федеральной целевой программы "Родовые сертификаты" 50
2.3. Особенности реализации Федеральной целевой программы "Родовые сертификаты" в 2007г. 58
2.4. Контроль организации учета, хранения и правильностью выдачи родовых сертификатов 62
Глава 3. Анализ реализация федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» в Республике Адыгея 70
3.1. Информационная система как инструмент мониторинга и анализа состояния процесса реализации Федеральных целевых программ 70
3.2. Анализ финансирования и контроля реализация Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» в Республике Адыгея 73
3.3. Показатели анализа состояния процесса реализации и управления ходом реализации Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» в Республике Адыгея 83
Заключение 90
Список использованной литературы 94
ВВЕДЕНИЕ
Комплекс неблагоприятных демографических, социально-экономических, политических и экологических факторов, возникших в последние годы в стране, крайне негативно сказался на состоянии здоровья населения. Повышение спроса на медицинские услуги происходит на фоне все возрастающего дефицита материальных и финансовых ресурсов. Финансирование здравоохранения из бюджетов всех уровней и за счет средств фонда обязательного медицинского страхования не может обеспечить население общедоступной бесплатной медицинской помощью. В этой связи назрела крайняя необходимость в продуманном подходе к организации медицинского обслуживания населения. Проблемы охраны здоровья женщин и детей приобретают особую медико-социальную значимость. Ухудшение показателей воспроизводства населения происходит на фоне снижения качества репродуктивного здоровья женщин: увеличивается число гинекологических заболеваний, бесплодия, осложнений беременности, родов и послеродового периода. Ухудшение качества здоровья беременных женщин приводит к росту осложненных родов. Неблагоприятным показателем является увеличение злокачественных заболеваний репродуктивной системы женщин, социально – обусловленных заболеваний: инфекции, передаваемые половым путем, включая СПИД, наркомания, алкоголизм и другие. Одним из основных показателей, характеризующих состояние здоровья женщин и качество оказания им медицинской помощи, является материнская смертность. Устаревшая материально-техническая база родовспомогательных учреждений, отсутствие высокоэффективных лекарственных средств для обеспечения «безопасных родов» не позволяет обеспечить достаточное качество оказания медицинской помощи беременным женщинам, роженицам и новорожденным. Здания медицинских учреждений становятся все более неприспособленными. Не хватает медицинского оборудования, лекарственных средств, инвентаря. Не выдерживаются нормативы содержания больных. Это отражается на качестве лечения, а следовательно на состоянии здоровья населения, чему явной проблемой служит проблема недофинансирования. Проблемы финансирования социальной сферы, а в частности отрасли здравоохранения, носят актуальный характер и их решение в современных условиях имеет практическое значение. Перечисленные проблемы требуют незамедлительного решения, в связи с чем возрастает роль Федеральных целевых программ. Реализация программы позволит обеспечить высокий уровень качества оказания медицинской помощи беременным, роженицам и новорожденным за счет внедрения современных перинатальных технологий, также позволит повысить уровень и качество оказания медицинской помощи детям за счет внедрения современных технологий. В результате можно ожидать снижение перинатальной и материнской смертности, уровня абортов, снижения заболеваемости детского населения, детской инвалидности и детской смертности.
Целью дипломной работы является проведение анализа реализации Национального проекта «Здоровье» в Республике Адыгея на примере Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты», определить состав тех целей и задач, которые могут быть решены программно-целевым методом. Исследовать правовую базу данного метода, а так же на основе анализа практики финансирования и реализации Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» определить преимущества программно-целевого метода и выявить основные проблемы. Для реализации поставленной цели в своей дипломной работе, считаю необходимым, решить следующие задачи :
изучить теоретико-методологические основы создания и реализации федеральных целевых программ;
проанализировать цели, задачи и особенности реализации Национального проекта «Здоровье»;
проанализировать особенности финансирования и контроля реализации Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты»;
исследовать практику мониторинга и управления процессом реализации Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» в Республике Адыгея.
Объектом исследования является Государственное учреждение – региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации по Республике Адыгея.
Предметом исследования является процесс реализации Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» в Республике Адыгея.
Методология работы заключается в комплексном подходе к проблеме реализации, финансирования и контроля Федеральной целевой программы «Родовые сертификаты» в Республике Адыгея.
Глава 1. Теоретико-методологические основы создания и реализации федеральных целевых программ
1.1 Особенности создания и реализации Федеральных целевых программ
В России функционирует значительное число достаточно совершенных и эффективных специализированных и отрасле-вых служб мониторинга, входящих в состав различных ве-домств и предназначенных для контроля функционирования разнообразных объектов. Однако отсутствует служба монито-ринга, которая была бы независимой от местных властей и ве-домств, интегрировала бы информацию об эффективности функционирования и обеспечивала бы руководство Федеральных целевых программ необ-ходимой информацией для принятия своевременных решений по реализации Федеральных целевых программ (ФЦП).
В связи с началом реализации Президентских целевых про-грамм, национальных проектов, а также мер по укреплению це-лостности России и усилению контроля обстановки во всех сферах жизнедеятельности государства необходимо создание межведомственной системы мониторинга, в рамках которой объединялась бы и анализировалась вся информация о состоя-нии процессов реализации ФЦП. Особенно это актуально для президентской вертикали власти, призванной нацеливать, ко-ординировать и контролировать исполнение федеральных за-конов и директив всеми регионами, ведомствами и отраслями хозяйства страны, а также оценивать состояние важнейших ФЦП, имеющих государственное значение; при этом в процес-се получения информации упор должен делаться на полноту и объективность данных, выдаваемых системой мониторинга.
Разработка и реализация ФЦП используют целевой подход, который базируется на генеральной идее современного этапа управления экономико-организационными системами: для по-вышения эффективности их функционирования необходимо согласованное по целям управление, так как несогласованность целевых устремлений и действий организаций и исполнителей - главный источник потерь. Целевые методы направлены на согласование целей каждой организации, каждого исполнителя с генеральной целью организации, на согласование ее целей с ресурсными возможностями.
Поэтому целевой подход предполагает первоочередное оп-ределение системы целей государства или планируемых ре-зультатов ФЦП, формирование на этой основе множества ре-шаемых задач по достижению результатов, а также измерение конкретных результатов по этапам достижения поставленных целей.
Рассматриваемый подход предполагает также, что для каж-дой цели определен орган, который организационно обеспечи-вает ее достижение; и наоборот, у каждого органа должна быть цель, которая служит основой его функционирования. Таким образом, любая цель представляет собой определенную сово-купность целей более низкого уровня, задач управления и кон-кретных действий по их исполнению, т.е. достаточно общая цель деятельности государства достигается в результате осу-ществления ряда частных целей и решения частных задач.
Определение цели системы является одним из наиболее важных, сложных и трудно разрешаемых вопросов, особенно на уровне государства. Его важность не вызывает сомнений, неправильное или недостаточно четкое определение цели при-водит к весьма серьезным (иногда катастрофическим) послед-ствиям для системы в целом, обрекает ее на "слепое" блужда-ние в динамически изменяющихся условиях внешней среды. Сложность и трудность решения проблемы целеобразования определяются в значительной мере тем, что она не поддается достаточно строгой формализации.
Целевой подход в качестве средства формализации исполь-зует понятие дерева целей, которое представляет собой совокупность последовательно дробящихся целей в соответствии с понижающимся уровнем управления. Таким образом, цели от-дельных уровней увязываются в схеме дерева целей, которое является наглядной графической моделью иерархической взаимосвязи целей системы в целом и отдельных ее состав-ляющих.
При построении дерева целей важная роль принадлежит эв-ристическим методам, экспертным оценкам, необходимость использования которых обусловлена большой неопределенно-стью в решении этих задач. Сложный характер формирования дерева целей не позволяет построить достаточно строгую ма-тематическую модель целеобразования. Вместе с тем опыт формирования и использования деревьев целей при построении систем управления социально - экономическими системами позволил сформулировать следующие общие правила и свой-ства реализации процедуры целеобразования:
Ни одна цель высших уровней иерархии не достигается непосредственно, а лишь посредством достижения подцелей, на которые она распадается. В то же время это не просто обыч-ное сложение подцелей, так как каждая из подсистем может обладать собственными подцелями, отличающимися от гло-бальной.
Средства к достижению общей (глобальной) цели явля-ются ее подцелями.
Цели нижних ярусов всегда являются средствами дос-тижения целей высших ярусов, и дерево целей реализуется наиболее эффективно, если каждая подсистема стремится дос-тичь своей подцели, имея в виду общую цель всей системы.
В системе существуют состязательность целей и их взаимосвязь, которые проявляются на всех ярусах дерева це-лей. Состязательность целей выражается в том, что иногда при-ходится поступаться степенью реализации одной цели во имя достижения другой цели. Взаимосвязь ("взаимная поддержка") целей выражается в том, что нередко достижение одной цели способствует реализации другой цели. На более низких ярусах дерева очень часто наблюдается взаимопереплетение целей. Анализ и учет как состязательности, так и взаимосвязи и пере-плетения целей дают важный материал для принятия обосно-ванных решений и оценки их последствий.
Цели верхних уровней формулируются неизбежно в достаточно общем виде, в агрегированных, абстрактных поня-тиях и детализируются на нижних уровнях целевой структуры.
Следует отметить, что цели организационно-экономических систем никогда не являются очевидными и обычно не вытека-ют непосредственно из условий деятельности и интересов каж-дой рассматриваемой подсистемы. Для выявления и формали-зации целей используется аппарат системного анализа и иссле-дования операций.
Продолжаем научных проектов и исследовательской работы. Рассказываем, как можно привлечь дополнительные внебюджетные средства, а герои материалов делятся опытом.
Основной способ получить дополнительные денежные средства для работы научного коллектива - гранты. Их выдают всевозможные организации: фонды, международные корпорации, частные компании, некоммерческие партнерства и государственные учреждения.
Среди государственных структур в этой сфере постоянно действуют и , а также Российский гуманитарный научный фонд. Конкурсы на финансирование проводятся в рамках «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы». Выдающиеся ученые могут претендовать на гранты Президента РФ и гранты Правительства РФ. Запущена серия технологических конкурсов в рамках . В число крупнейших госпрограмм последних лет в сфере науки входят конкурсы «мегагрантов » и поддержка создания крупных научных установок класса «мегасайенс».
Российские исследователи могут участвовать и в зарубежных программах грантов, крупнейшей из которых является программа Евросоюза по развитию науки и технологий .
Получить финансовую поддержку от государства на конкурсной основе могут не только исследовательские, но и образовательные учреждения. Действует программа поддержки Центров компетенций НТИ, стимулируется развитие кооперации научно-образовательных организаций с предприятиями высокотехнологичных секторов экономики. Минобрнауки России поддерживает отобранные на конкурсе региональные опорные вузы, а также ведущие вузы страны, участвующие в Проекте «5-100».
Среди ученых, которые не упускают возможностей и активно включаются во многие программы, - Сергей Кирпотин, доктор биологических наук, профессор Томского государственного университета (ТГУ), директор Центра исследований биоты, климата и ландшафта «БиоКлимЛанд» . Он принимает участие в крупнейшем проекте Евросоюза по изучению окружающей среды, регулярно выигрывает российские и зарубежные гранты. Своим богатым опытом ученый поделился в интервью 4science.
Сергей Кирпотин, директор центра "БиоКлимЛанд" ТГУ
У вас огромный опыт успешного участия в конкурсах грантов и международных проектах. В чем разница в процессе оформления заявок на российские и на зарубежные гранты?
Оформление заявок - это в обоих случаях кошмар, но тем не менее некоторая разница имеется.
На самом деле мы только один раз получали зарубежный грант, заявку на который писали полностью сами. Потому что для российских ученых это практически невозможно. Когда мы претендуем на зарубежные гранты, мы всегда действуем в команде с какими-то партнерами - идем у них «на прицепе». И в этом случае мы пишем что-то по заданию западных партнеров как главных разработчиков заявки.
Но бывает по-разному. Cкажем, мы подавали заявку с проектом «SIWA» (Siberian inland waters) , который финансируется по престижной программе Евросоюза JPI Climate . Сначала мы высказали некую идею и обсудили ее, а потом уже наш партнер, швед Ян Карлссон из Университета Умео, эту заявку дописывал. А в «сыром» виде концепцию сформулировали именно мы.
Но такую идею мы смогли предложить только тогда, когда у нас уже выполнялся крупный российский проект по Постановлению Правительства РФ №220 . Мы выиграли мегагрант и получали хорошие деньги - ₽33 млн в год.
- На какую научную работу вы получили этот мегагрант?
Мы создали уникальную инфраструктуру, не имеющую в мире аналогов, и благодаря этой идее мы на 10 лет обогнали западную науку. Это редчайший случай, когда российская наука имеет неоспоримый приоритет.
Этим мы и привлекли внимание европейских ученых. Ведь надо было наживку иметь, новый интересный взгляд на наши возможности.
Чтобы привлечь европейских партнеров, надо было иметь наживку, новый интересный взгляд на свои возможности.
- Есть конкурс мегагрантов, и есть понятие «мегасайенс». Вы участвуете в обеих программах?
Мы подавали заявки и по программе «Проекты MegaScience». О чем идет речь? MegaScience - это меганаука. Понятие используется главным образом в сфере физики, где инженеры создают абсолютно уникальное чрезвычайно дорогостоящее оборудование, которое называется мегаустановками.
Это оборудование настолько сложное и настолько дорогое, что ни одна страна в мире в отдельности не имеет ресурсов, чтобы его построить. И в дальнейшем даже работать на таком оборудовании в одиночку не может ни одна страна в мире. Поэтому, когда такое оборудование начинает создаваться, сразу формируются научные консорциумы из участников предполагаемого проекта.
Самым ярким примером мегаустановки является знаменитый адронный коллайдер в Швейцарии, на границе с Францией. Это так называемый ЦЕРН, где работают российские группы, и нам приятно отметить, что физики из Томского университета тоже там работают по программе «Атлас». В такую коллаборацию попасть очень престижно, для ученых это некий научный олимп.
- Так как же вы, не будучи физиками, стали связаны с этой меганаукой?
А мы оказались такими хитрыми и предприимчивыми, что решили это понятие распространить из сферы физики на другую область - науки о Земле и науки о жизни. И вот, у нас есть Западная Сибирь - уникальная низменная территория. Болота Западной Сибири существенным образом регулируют климат нашей планеты. Мы решили эту территорию обозначить как уникальную природную мегаустановку. Такая концепция совершенно оправдана и справедлива.
Но коллайдер строили, вкладывая туда огромные деньги, а чтобы природная мегаустановка действительно заработала, надо было тоже создать какую-то инфраструктуру. Мы организовали совершенно уникальный, не имеющий аналогов в мире, мегапрофиль (по-английски mega-transect). Это такая условная исследовательская ось, которая тянется по Западной Сибири от границы с Монголией до глубокой Арктики. Протяженность этой линии составляет почти 3000 километров. Ни одна страна мира такого предложить не может, потому что больше нигде нет таких просторов. И благодаря многочисленным выигранным грантам мы стали проводить регулярные исследования - от самого юга до самого севера. Мы организовали регулярный пробоотбор, мониторинг окружающей среды, причем в отличие от всех остальных групп в мире мы стали работать не только летом, но и в период весеннего паводка, и осенью, и зимой.
Благодаря многочисленным выигранным грантам мы проводим регулярные исследования на мегапрофиле в Западной Сибири.
- И на эту работу вы также получили финансирование по ФЦП ИР Минобрнауки России?
Да, и по этой программе тоже.
- В чем, по вашему опыту, главная сложность в научной работе по грантам?
Многие наши эксперты не очень понимают, чем наш мегапрофиль уникален. Потому что иногда требования министерства, особенно ФЦП, очень несуразные и неправильные. Они говорят: при публикации результатов ссылайтесь только на проекты по ФЦП, мы вам деньги даем и вы не имеете права упоминать другие проекты. Но они как будто не понимают, как устроена современная наука.
Для чего мы создавали мегапрофиль? Чтобы объединить несколько крупных проектов, осуществляя их на одной и той же инфраструктуре. Эти проекты взаимно дополняют друг друга, и конечно, публикации в высокорейтинговых журналах мы тоже делаем общие. При этом мы должны выполнять такое странное требование - ссылаться только на проекты по ФЦП. Это очень сильно мешает, потому что современная наука по определению носит сетевой характер. Ученые получают грандиозные результаты как раз благодаря нескольким проектам. И как при этом можно один отделить от другого?
- Вы пытались объяснить это специалистам министерства?
Я пытался объяснить это экспертам, но это невозможно, потому что эксперты люди подневольные. Надо чтобы министерство изменило требования. На входе надо ставить абсолютно адекватные требования, которые соответствуют современной науке. С этим у нас в России беда, в некоторых программах бывают очень жесткие условия.
- Например?
Опять же пример - мегагрант. Мы его успешно реализовали и получили продление на два года после трех основных. Были приглашены замечательные ученые, например, Олег Покровский из Франции, который вытянул нашу группу на высочайший уровень, и мы публиковались в ведущих журналах. Мы получили по этому проекту высочайшие оценки, но в то же время были огромные проблемы, потому что российская бюрократия - самая изощренная в мире.
- Что вы имеете в виду?
По какой-то причине в момент организации системы мегагрантов кто-то принял решение, что нужно ссылаться только на статьи, индексируемые в базе Web of Science. Но есть же разные другие базы цитирования, и многие достойные издания в Scopus входят, а в Web of Science - нет.
Это требование нам сильно отравило жизнь. Потому что значительная часть наших хороших статей по мегагранту не засчитывалась. При этом, чтобы его выиграть, мы приняли обязательства выдавать чуть ли не по тридцать статей в год, в то время как другие группы обходились пятью или семью. Учитывая это, можно было пойти нам навстречу и какие-то статьи не из Web of Science тоже засчитывать.
Или вот еще пример. Мегагрант выдается проекту в области наук о Земле, и предполагаются закупки уникального дорогостоящего современного оборудования. Но специфика нашего проекта состоит в нашей огромной мобильности: мы должны перемещаться по этому мегапрофилю, чтобы собирать образцы.
Поэтому самое главное для нас оборудование - это автомобили УАЗ, на которых мы можем ездить по снегу и по болотам, это прицепы, на базе которых мы создавали передвижные лаборатории, и у нас обязательно должен быть катер. Но мы не можем по проекту закупить ни катер, ни автомобиль.
- Почему?
Потому что автомобиль не считается современным дорогостоящим оборудованием. Почему, откуда это ограничение? Ведь все проекты разные. Мы же не физики и не химики, которые сидят в лаборатории. Конечно, у нас есть и настоящее дорогостоящее оборудование. Но самое главное для нас не хроматографы и не спектрометры, для нас намного важнее автомобили УАЗ, катера, прицепы и прочие вещи, которые позволяют нам осуществлять пробоотбор.
А купить самое главное для нас мы просто так не можем. Неужели нельзя проявлять хоть какую-то элементарную гибкость, чтобы люди имели возможность приобрести то, что им действительно нужно по этому проекту, а не выдавать одно за другое?
Так что, если говорить о том, что мешает при работе по грантам, то это вот такая жуткая негибкость.
Уникальное оборудование - плавающие камеры-тазики для измерения эмиссии метана из водоемов
- Расскажите про международный проект INTERACT, в котором вы тоже участвуете. Как он финансируется?
Часть этих станций - 43 объекта - включены в программу «Транснациональный доступ» (Transnational access, ТA). По этой программе осуществляется научная мобильность, то есть исследователи со станций в одних странах мира могут приезжать на станции других стран для проведения исследований сравнительного характера.
Опять же благодаря нашему мегапрофилю, ТГУ - единственный университет, который имеет не одну или две, а целых три станции, участвующих в проекте INTERACT. И все три наших станции задействованы в программе «Транснациональный доступ», поэтому ежегодно к нам приезжает 3-4 группы исследователей из разных стран мира. А каждая группа - это дополнительная возможность новых совместных проектов. Проведение исследований на наших станциях оплачивается из бюджета INTERACT, нам перечисляют деньги как партнерам.
Проведение исследований на наших станциях оплачивается из бюджета INTERACT, нам перечисляют деньги как партнерам.
- И вы лично принимаете участие в распределении этого бюджета?
Я вхожу в совет экспертов программы «Транснациональный доступ» INTERACT, единственный из России. Этот совет утверждает и распределяет заявки на станции.
- По этому проекту трудно отчитываться?
INTERACT - крупнейший проект, но с отчетностью по нему тоже огромные проблемы. Потому что российская система финансирования отличается от западной. Например, почему-то многие вещи мы технически там не могли оплачивать. Например, я хочу взять оборудование именно у этого поставщика, не потому что у меня с ними договоренность, а потому что я знаю, что именно эта фирма поставят то, что надо, и что мы потом об этом не пожалеем. Но конкурсная система закупок не позволяет это сделать.
- В чем причина таких условий, как вы считаете?
Очень большая проблема - недоверие к исследователям. Я, конечно, понимаю, что в нашей стране коррупция процветает, но мне кажется, что в науке этого меньше происходит. Насколько я знаю, из моих партнеров и коллег никто этим не занимается. Но почему-то государство смотрит на всех нас как на жуликов, которые только и хотят, что обмануть и заработать на поставках. Но проверяют не то и не там, где требуется.
Отчитаться часто тяжелее, чем выиграть грант. При этом финансирование не всегда соответствует усилиям. Например, отчетности по ФЦП в три раза больше, а денег в три раза меньше. По программе мегагрантов мы получаем где-то ₽33 млн, а здесь около ₽6 млн.
Сергей Кирпотин и исследователь Арктики, Нобелевский лауреат Терри Каллаган на открытии станции ТГУ "Актру"
- Что для вас означает участие в международных проектах - кроме дополнительных средств?
Многие люди в России борются за то, чтобы попасть в программу «Горизонт 2020», а мы - участники этой программы. Совместный проект с Евросоюзом - очень престижный. И очень здорово, что мы туда попали, потому что в программу JPI Climate приглашались только центры европейского качества. Туда пригласили Университет Умео (Швеция), Абердинский университет (Шотландия), Университет Тулузы (Франция). И мы этим очень гордимся, потому что наше фактическое участие в программе означает, что мы тоже можем считать себя центром европейского качества.
- А что вам дает участие в Проекте «5-100»?
ТГУ по этой программе попал в первую пятерку лучших вузов Проекта «5-100» и получил хорошее финансирование. Но не миллиард, как в прошлом году, а где-то ₽750 млн. Но это очень хороший ресурс. Те ведущие вузы, которые не участвуют в этой программе, финансируются отдельно. И для них это плохо, наверное, потому что они и так деньги получают, без конкурсов, - и расслабляются. А все остальные в тонусе находятся, борются, соревнуются.
Вузы, которые финансируются без конкурсов, расслабляются, а все остальные в тонусе находятся, соревнуются.
- Какая часть этих средств достается вашей лаборатории «БиоКлимЛанд»?
У нас в университете есть внутренняя программа, так называемый Фонд Менделеева, который выделяет деньги на науку. Там работает комиссия из приглашенных экспертов, которая оценивает заявки. Мы в этом конкурсе регулярно участвуем и каждый год выигрываем. Это не такие большие, но всё же деньги. В этом году моя лаборатория выиграла ₽3,5 млн, а вместе три лаборатории нашего Центра выиграли больше ₽10 млн.
- Какие еще гранты вы получаете?
От РФФИ у меня вообще неприлично много проектов, столько даже нельзя: нужно не больше трех, а у меня их пять или семь, я уже со счета сбился. Но они по разным номинациям.
А недавно мы подали несколько заявок на гранты для междисциплинарных проектов от РФФИ. Он интересен тем, что это совместный конкурс естественных и гуманитарных наук. И мы очень серьезно об этом думаем, потому что мы не обладаем высокомерностью, характерной для физиков и других представителей естественных наук. Знаменитый физик Ландау, он был великий острослов, все науки делил на естественные и противоестественные. Но мы относимся к гуманитариям более лояльно.
- Как вы будете взаимодействовать с представителями гуманитарных наук?
Мы с ними проводим совместные летние школы. Социальные антропологи развивают замечательный интереснейший проект – «Наука как форма жизни». Они изучают, как мы, ученые, изучаем окружающий мир. Для нас эта работа - великое дело, потому что, когда работаешь с гуманитариями, появляется возможность рассказать о чем-то проще и действительно посмотреть на себя со стороны.
