Бюджетный федерализм

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и пр.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий :

Разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

Сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны .

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам - единству бюджетной системы , ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня . Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Итак, под бюджетным федерализмом понимается отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих :

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе - налоговый (доходный ) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование .

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т. д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности . Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т. д.), в других - только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование , в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет - субфедеральные бюджеты - местные бюджеты.

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

Горизонтальная сбалансированность - устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием , или межбюджетными отношениями . Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.

Для вертикального регулирования бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты вертикального регулирования - собственные (полностью поступающие в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.

Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет.

Для региональных бюджетов собственные налоги - это налог на имущество юридических лиц, транспортный налог. Для местных бюджетов - это налог на землю и на имущество физических лиц.

Финансовые инструменты горизонтального регулирования - межбюджетные трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям :

1) дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного выравнивания);

2) субвенции (целевая помощь);

3) субсидии (долевая помощь);

4) бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, 0,25 от ставки рефинансирования ЦБ РФ);

5) новые отрицательные трансферты - изъятие половины от 1,3 превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

6) субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и пр.).

Первые четыре вида трансфертов являются традиционными, передаваемыми вышестоящим бюджетом нижестоящему. Два последних - трансферты другой направленности - могут передаваться нижестоящими бюджетами бюджетам вышестоящим.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т. е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованы, чем в промышленно развитых странах. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь незначительный перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В развитых странах, особенно с федеративным устройством, напротив, наблюдаются тенденции к некоторой децентрализации государственных полномочий, выражаемой в передаче государственных расходов на более низкие уровни.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью.

Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимальных масштабах общественного выбора . Ответ на вопрос: в силу каких причин и при каких условиях может быть оправданной (т. е. справедливой и эффективной) реализация общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом, в немалой степени зависит от специфики объектов выбора.

Рассматривая проблемы федерализма с точки зрения функций государственных финансов , следует констатировать, что по отношению к стабилизационной функции сосредоточение коллективного выбора на уровне отдельного региона не было бы эффективным. Единство национальной экономики и, в конечном счете, целостность страны предполагают отсутствие внутренних таможенных границ и регионального протекционизма. Поэтому экономика региона является по природе своей открытой, а межрегиональные товарные потоки ограничиваются лишь величинами транспортных и информационных издержек. В этой связи предельная склонность к импорту на уровне региона, как правило, значительно выше, чем на общенациональном уровне (в первом случае имеется в виду импорт, в том числе из других регионов, а во втором - только из-за границы). Исключение составляют лишь малые по размеру страны, имеющие чрезвычайно тесные интеграционные связи с соседями. В то же время для таких стран, как Россия, различие общенационального и региональных значений предельной склонности к импорту, несомненно, весьма существенно. Соответственно значение мультипликатора для региональной фискальной политики, при прочих равных условиях, ниже, чем для общенациональной.

Соответственно, при прочих равных условиях, фискальную стабилизационную политику эффективнее осуществлять централизованно.

Это не означает, что территориальные власти не проводят макроэкономическую политику. Коль скоро они обладают бюджетными правами и пользуются ими на практике, их действия, несомненно, оказывают влияние на макроэкономическую ситуацию. Это относится к территориальным налогам, расходам и заимствованиям. Тщательный учет макроэкономических последствий принимаемых решений - неотъемлемое условие рациональности экономической политики региона, во всяком случае, крупного. Если такой учет осуществляется целенаправленно и адекватно, налицо сознательная реализация стабилизационной функции региональных финансов. Однако потребность в эффективной макроэкономической политике не является причиной бюджетной децентрализации.

В отношении распределительной функции общественных финансов вывод не столь однозначен. Территориальные легислатуры 16 , отражая волю жителей региона или города, нередко принимают социальные программы, финансируемые за счет региональных и местных налогов. Программы могут предусматривать как прямые выплаты, так и разного рода льготы (например , по оплате жилья, пользованию общественным транспортом и пр.). Одобрение такого рода программ означает, что представления о справедливости, на которых базируется политика перераспределения, имеют своего рода территориальное измерение.

Это можно объяснить двояко . Во-первых , в регионе могут преобладать социально-политические пристрастия, не вполне типичные для всей страны. Так, если население региона настроено несколько более эгалитарно, чем население страны в целом, состав региональной легислатуры окажется, вероятно, относительно более левым, а региональная социальная политика - относительно более активной, чем в других регионах. Во-вторых , жители территории могут в большей степени проявлять солидарность по отношению друг к другу, чем по отношению к жителям других территорий. Так иногда бывает в странах, регионы которых отличаются большим этническим, культурным и экономическим разнообразием. В подобных обстоятельствах избиратели способны иногда предпочесть внутрирегиональную перераспределительную программу общенациональной.

Бюджетный федерализм позволяет делать выбор между общенациональными и территориальными социальными программами, а также между их вариантами. Поскольку выбор диктуется различиями в понимании справедливости, он не может оспариваться на основе экономических критериев. Вместе с тем очевидны опасности, связанные с ситуацией, когда внутрирегиональная солидарность значительно сильнее общенациональной, представления о допустимой мере неравенства резко различаются от региона к региону, а важнейшие социальные гарантии действуют преимущественно в региональных границах. Та степень бюджетной децентрализации, которая соответствует подобной ситуации, не была бы фактически востребована при наличии достаточно развитой общенациональной идентичности, а при ее отсутствии столь широкая децентрализация привела бы, в конечном счете, к распаду государства.

Стабильность общенационального суверенитета предполагает, что основные социальные гарантии действуют на всей территории страны и выражают общенациональную политику распределения как денежных доходов, так и услуг здравоохранения, образования и т. д. Соответственно ведущая роль в реализации распределительной функции государственных финансов , как правило, принадлежит центральным властям. Вместе с тем ограниченная мера децентрализации в отношении этой функции уместна.

Наибольшие преимущества децентрализация приносит при осуществлении аллокационной функции общественных финансов . При определенных обстоятельствах децентрализованное выполнение этой функции в большей степени способно приводить к Парето-улучшениям , чем централизованное.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора. Например , стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях происходит локализация выгод , приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом - строить канал, в третьем - создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например , любой город нуждается в освещении, однако оно в отличие от оборонительных систем непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой безбилетника, контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливают пути их использования. Однако это само по себе не выражает сущность бюджетной децентрализации как основы экономического федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей.

Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать подобного рода самостоятельностью. Но практически оправданной самостоятельность является лишь тогда, когда она позволяет лучше удовлетворять потребности в конкретных общественных благах.

Представим, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику расчета, например , формулу, в которую подставлялись бы параметры данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального экономического федерализма.

Допустим, что население страны делится на три группы , каждой из которых присуща своя, непохожая на другие функция готовности платить за общественные блага. При этом во всех регионах и городах эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.

Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах или городах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.

Итак, бюджетный федерализм , в принципе, способен быть эффективным, если :

- децентрализованно принимаются решения , относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

- локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек , иными словами, жители региона берут на себя преимущественную ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

- предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов ; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория фискального федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Увеличение численности граждан позволяет добиться экономии на масштабе при производстве локальных общественных благ, поэтому территориальные общности конкурируют между собой за привлечение дополнительных налогоплательщиков. Однако эти общественные блага практически всегда относятся к числу смешанных, и для большинства из них актуальна проблема переполнения .

Рассмотрим пример создания в городе общественного парка и определения его оптимального размера с точки зрения индивида. При этом для упрощения предположим, что в этом городе проживают граждане с одинаковыми вкусами.

Для отдельного потребителя, сопоставляющего свои издержки и выгоды, существенны две зависимости : одна определяет оптимальную площадь парка при данной численности пользователей, а другая - оптимальное число пользователей при данной площади парка. Дело в том, что для индивида значим не только вопрос, как лучше удовлетворить потребности тех, кто уже живет в городе (в том числе его собственные), но и насколько желателен приток новых жителей или, наоборот, стабилизация и даже некоторое уменьшение населения города при данном состоянии его инфраструктуры. Оба вопроса касаются, по существу, распределения издержек и выгод, связанных с локальными общественными благами, между налогоплательщиками. Увеличение населения позволяет разделить издержки между большим числом людей, но, вызывая переполнение, заставляет делить также и выгоды.

Оба этих вопроса должны быть решены совместно . В нахождении совместимых оптимальных решений такого рода и состоит смысл теории клубов .

Продемонстрируем принципиальный подход к подобным проблемам с помощью Рис. 2.23 , на котором S - площадь парка, а У - денежный масштаб. В данном случае в нем измеряются индивидуальные издержки С и индивидуальные выгоды В (это суммарные, а не предельные издержки и выгоды). N - численность жителей, которым предстоит пользоваться парком.

На Рис. 2.23(а) линии ипоказывают, как зависят издержки и выгоды от площади парка при некотором фиксированном значении численности жителей, которое обозначим. Линииисоответствуют зависимостям выгод и издержек от площади при некоторой иной численности населения, которую обозначим.

Если на самом деле число жителей составляет , то оптимальная площадь парка равна. Именно при таком значенииS предельные издержки и выгоды в данном случае равны друг другу и достигается максимум расстояния по вертикали между кривыми и, т. е. разность между выгодами и издержками.

Однако при численности населения оптимальной оказалась бы площадь, при которой достигается максимальное значение разности

(). Таким образом, каждому значениюN можно поставить в соответствие некоторое оптимальное значение площади парка S* . Эту зависимость отражает линия S* на Рис. 2.23(в).

Рис. 2.23. Пример нахождения совместимых оптимальных решений

На Рис. 2.23(б) показано, как при фиксированном значении S определяется соответствующее ему оптимальное значение N . Линии выгод и издержексоответствуют здесь некоторой площади парка. И издержки, и выгоды индивида при данном количестве локального общественного блага уменьшаются с ростом числа пользователей. Наибольшее расстояние по вертикали между кривымиидостигается при численности населения, которая представляет собой оптимальное значение при заданной. Издержки, выгодыи оптимальное значение численности жителейсоответствуют некоторой иной площади парка, а именнои т. д.

На Рис. 2.23(в) проведена линия N* , фиксирующая совокупность оптимальных значений N при различных S . Пересечение линий N* и S * отражает существование согласованного оптимального решения обеих проблем.

Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют доходы территориальных бюджетов, которые формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов .

Собственные , или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения или распоряжения (см. Рис. 2.24) .

Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от:

Акцизов;

Налога на прибыль (доход) предприятий;

Подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.

Отчисления от регулирующих налогов занимают по обьему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.

Рис. 2.24. Схема регулирующих доходов

Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:

Обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;

Способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;

Стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т. е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.

Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место, например , в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.

Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т. е. выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие часто используют термин «бюджетные гранты ». Бюджетный грант имеет место во всех случаях, когда некоторое поступление средств в территориальный бюджет непосредственно обусловлено законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории. Бюджетный грант необязательно предполагает межбюджетное перечисление денег (трансферт). Во многих случаях средства, составляющие грант, остаются на территории, на которой собраны.

Возможны бюджетные гранты, направленные «вверх» или «по горизонтали» бюджетной системы (территория может по своей инициативе ввести налог в пользу общенационального бюджета или другой территории). Однако на практике гранты практически всегда направляются «сверху вниз». Таким образом, общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах.

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ . Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех территориях, предъявляющих спрос на гранты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени.

В зависимости от соотношения грантов с бюджетными доходами, образуемыми на основе собственной политики территорий, различаются так называемые американская и германская модели бюджетного федерализма . Для первой характерно преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, стимулируя повышение аллокационной эффективности. Второй присуща высокая доля бюджетных грантов. Ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение.

Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не сугубо количественные различия в соотношении федеральной и территориальной долей в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших германскую модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах консолидированного, как правило, относительно выше.

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий всех видов грантов. Такие последствия бывают как намеренными , так и ненамеренными . Для территориальных органов гранты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение. Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью, для них актуален выбор оптимального соотношения налогов и потребления локальных общественных благ. Бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие гранта зависит от его типа . С этой точки зрения различаются блочные и категориальные гранты , а среди последних в свою очередь выделяются гранты долевые и недолевые .

Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например , отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым , если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например , общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например , предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают как лимитированными , так и нелимитированными . Долевой нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов.

Однако возможен и иной вариант, когда, например , определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях грант является лимитированным .

Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный фант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых грантов аналогично лимитированному или нелимитированному субсидированию покупок.

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых , это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых , - ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

К основным особенностям политико-административного характера относятся:

1) излишне раздробленная численность (83) субъектов Российской Федерации;

2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 субъекта) существуют как национальные образования;

3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: область, республика, автономная область, автономный округ, край и мегаполис;

4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;

5) восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский).

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 83 региона - субъекта Федерации. Сегодня примерно 13 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство - 70 субъектов Федерации - дотационны. Правительством планируется сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, а количество регионов-доноров увеличить с 13 до 23 .

Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3-3,5 раза.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта . С одной стороны , речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетной системе возрастает. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает необходимость возрастания роли органов власти субъектов Федерации. Однако не менее, а, может быть, и более важную роль продолжают играть и местные (в том числе, муниципальные) бюджеты. Тем не менее, трудности и недостатки в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы вне поля зрения и политиков, и экономистов.

Бюджет субъектов Федерации - это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью (таково, например, большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций).

Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации реализуется в их функциях :

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование бюджетных средств, включая ресурсы, поступающие в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов.

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т. п.), как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутри региональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т. д.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики возможности реализации данных функций, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать требованиям целевой региональной ориентации, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Региональные бюджеты должны основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей или задачами общей перестройки экономики и т. д., ни о каком сущностном содержании этих систем говорить уже не приходится.

Кроме того, бюджеты субъектов Федерации должны быть простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.), воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т. п.).

— система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

• региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
• финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
• четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
• центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
• система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
• центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

• широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
• наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
• введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
• повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
• ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
• наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Ключевые аспекты бюджетного федерализма

Содержание бюджетного федерализма определяется следующими аспектами:

1. законодательное разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти;
2. законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных на них полномочий;
3. сглаживание вертикальных и горизонтальных балансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.

Реализация указанных выше аспектов бюджетного федерализма приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми уровнями , т.е. к .

Рассмотрим содержание ключевых аспектов бюджетного федерализма.

1 аспект . Разграничение полномочий в области расходов между федеральным и территориальными уровнями должно основываться на следующих важных принципах.

1. Соответствие между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг и статусом органа власти, ответственным за ее финансирование.
2. Перераспределение полномочий и ответственности за финансирование общественной услуги должно осуществляться в пользу органа власти того уровня, которых обеспечит максимальную эффективность предоставления этой услуги в соответствии с потребностями ее получателей.
3. Обеспечение финансового доступа населения к стандартным общественным услугам на всей территории страны при сокращении фискального неравенства отдельных ее территорий.
4. Сочетание различных видов услуг, предоставляемых обществу одни и тем же органом власти.
5. Перераспределение расходных функций не должно вести к миграции населения из одного региона в другой
6. Адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям
7. Соразмерность бюджетных ассигнований бюджетным обязательствам

2 аспект . Распределение и закрепление доходных полномочий (прежде всего, налоговых) между бюджетными уровнями должно осуществляться с соблюдением следующих принципов:

1. Налоговый потенциал какого-либо бюджетного уровня должен соответствовать объему его расходных полномочий.
2. Закрепление налоговых полномочий должно сводить к минимуму экономическое неравенство от налогообложения.
3. Налоги, имеющие перераспределительный характер и взимаемые по прогрессивным ставкам (налоги на доходы), должны закрепляться за центральным (вышестоящим) бюджетным уровнем.
4. Налоги, легко поддающиеся экспорту, не должны быть источником формирования децентрализованных бюджетов.
5. За децентрализованными бюджетными уровнями необходимо закреплять налоги, которые имеют немобильную базу и не приводят к искажению рыночного поведения производителей и потребителей.
6. Налог, по которому налоговая база распределена неравномерно на территории государства, должен собираться центральным бюджетным уровнем.
7. Ответственность за сбор налогов должна возлагаться на тот бюджетный уровень, который обеспечит минимальные затраты по их администрированию и максимальную собираемость (соответствие затрат с эффективностью).

Условные обозначения: Ф — федеральный уровень, Р — региональный, М — местный, (Ф) — региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 — по исключительной ставке (100% зачисление); 2 — налог с разделенной ставкой между бюджетами; 3 — налоги, распределяемые по нормативам отчислений (в %).

Инструменты разграничения налоговых полномочий между бюджетными уровнями:

• Исключительные налоги — жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти и разграничение полномочий по их взиманию (одни налог- один бюджет);
• Налоги с разделенными (параллельными) ставками — совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими бюджетными уровнями;
• Распределяемые налоги — долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативам от совместных налогов.

3 аспект . Выравнивание сбалансированности бюджетной системы РФ.

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

См.далее:

Горизонтальная несбалансированность бюджетов системы возникает вследствие различий экономического потенциала территориальных единиц. При этом горизонтальная несбалансированность проявляется как в различиях налоговых баз территорий, так и в разных потребностях и стоимости предоставляемых государственных услуг.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов используются следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета: финансовая помощь бюджетам в форме дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, субсидии (из Федерального фонда софинансирования расходов), субвенции (из Федерального фонда компенсаций), ссуды, бюджетные кредиты.

Структура межбюджетных трансфертов из Федерального бюджета в 2010 г. представлена в таблице 2.

Федеральные налоги поступают на счета федерального казначейства и лишь затем делятся по установленным в федеральном законодательстве пропорциям между уровнями бюджетной системы.

Таблица 2. Межбюджетные трансферты из Федерального бюджета в 2010 г.*

Виды трансфертов	млрд. рублей
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе:
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации
Субсидии из Федерального фонда софинансирования расходов
Субвенции из Федерального фонда компенсаций
Иные межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации
Итого межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации

Источник: рассчитано на основе приложения 17 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЭ «О Федеральном бюджете на 2010 г. и плановый период 2011 и 2012 годов».

*без учета межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам.

Система бюджетного федерализма в РФ

Становление современной системы , соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты , действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням . Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти , создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях .

Основной принцип указанных отношений — сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации . Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

Программа и проблемы развития бюджетного федерализма в РФ

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. принята Правительством РФ 15 августа 2001 г. Она исходит из того, что сложившаяся к настоящему времени в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и не соответствует стратегии развития страны. Сохраняется крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий на уровне федеральной власти . Региональные местные бюджеты имеют избыточные финансовые обязательства, возложенные на них федеральным законодательством, но не обеспеченные источниками финансирования. Такие обязательства называются "нефинансируемыми федеральными мандатами". Основная часть расходов региональных и местных бюджетов регламентируется централизованно установленными нормами. От 30 до 70% налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Значительная часть финансовой помощи регионам распределяется без четких критериев. Недостаточно разработана методология выравнивания уровней бюджетной обеспеченности конкретных регионов.

Цель Программы развития бюджетного федерализма — формирование системы бюджетного устройства, позволяющей регионам проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках их законодательно установленных полномочий.

Эта система бюджетного устройства должна обеспечивать:

• создание для региональных и местных органов власти стимулов к эффективному сбору налоговых платежей;
• бюджетную ответственность — управление финансами в интересах граждан;
• выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным социальным гарантиям;
• обеспечение единства налогово-бюджетной системы.

Бюджетное законодательство Российской Федерации в настоящее время не содержит четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Многие виды расходов отнесены к совместному финансированию.

Региональные и местные органы власти не в состоянии обеспечить бездефицитность своих бюджетов. В этих условиях они проводят политику выборочного или частичного исполнения своих финансовых обязательств. Обеспечение реальных полномочий региональных и местных органов власти является основной целью реформирования межбюджетных отношений. Для ее достижения Программа предусматривает:

• разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;
• достижение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами своих бюджетов;
• сокращение нефинансируемых федеральных мандатов.

Значительная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Это связано с тем, что налогооблагаемая база региональных и местных налогов недостаточна для финансирования необходимых расходов.

Распределения налоговых поступлений между бюджетами различных уровней должно приводить к выравниванию финансовой обеспеченности регионов и сокращать дотационность региональных бюджетов. Но отсутствие связи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и сбором местных налогов снижает эффективность использования финансовых ресурсов. Поэтому в ходе реализации Программы должно быть обеспечено повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов.

Для этого следует:

• расширить налоговые полномочия региональных и местных властей;
• закрепить отчисления от федеральных налогов за региональными и местными бюджетами на долгосрочной основе;
• сократить масштабы распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы;
• обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние офшорные зоны, так называемые СЭЗ ().

Оказание финансовой помощи бюджетам других уровней должно быть социально и экономически обоснованным. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Необходимо, чтобы она соответствовала следующим критериям:

• разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;
• выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
• распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов;
• утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами;
• максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
• установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

основы реализации

Бюджетный федерализм - относительно независимое (автономное) функционирование бюджетов всех уровней государственной власти, основанное на однозначно сформулированных правовых нормах.

Бюджетный федерализм - это способ организации бюджетных отношений, который позволяет центральным органам власти выполнять функции по сплочению отдельных регионов в единое целостное государства, и вместе с тем проявлять субъектам Федерации и местным органам власти свою самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами в соответствии с мерой их ответственности и компетенции за выполнение возложенных на эти уровни власти обязательств по оказанию общественных услуг.

В настоящее время в нашей стране формируется новый тип бюджетных взаимоотношений. Основными чертами его являются:

а. налоги как основа формирования доходной части бюджета на всех уровнях государственного управления,

б. проведение в жизнь идеи регулирующего воздействия государственного бюджета при сохранении базовой регулирующей роли рынка,

в. определение объема расходов, исходя из объема и потребности в особых общественных благах и услугах, т.е. в соответствии с рыночными принципами формирования цен на товары и услуги.

Одним из главных принципов при формировании государственного бюджета в рыночных условиях является подход к его формированию на основе категории общественных благ , которые предоставляются государством членам общества, налогоплательщикам.

Рыночный механизм бюджетных взаимоотношений проявляется как на общегосударственном, так и на региональном уровне. При этом ключевая роль регионального бюджета (субъектов Федерации и муниципального уровня) состоит в предоставлении тех товаров и общественных услуг, которые не могут быть предоставлены рынком или федеральными органами власти (или же они могут быть предоставлены менее эффективно).

Механизм межбюджетных взаимоотношений.

Межбюджетные отношения в России отражают государственное устройство страны и построены по принципу бюджетного федерализма. Последний отражает специфику построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов разного уровня.

В федеративных государствах, каковым является и Россия, бюджетная система состоит из трех уровней:

федеральный бюджет,

совокупность бюджетов субъектов Федерации,

муниципальные (местные) бюджеты.

Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве федеративного государства является практическая реализация принципа бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношений центра, субъектов Федерации и муниципальных органов между собой в процессе оказания ими услуг общественного характера.

В идеальном варианте бюджетный федерализм предполагает высокую степень самостоятельности и автономии региональных и местных бюджетов при сохранении доминирующего федерального бюджета в решении узловых вопросов государственного строительства.

Бюджетный федерализм реализуется как через предоставление большей самостоятельности местным органам власти в распоряжении финансовыми ресурсами (при соответствующем повышении их ответственности), так и путем предоставления известной самостоятельности в налоговом процессе, т.е. путем развития налогового федерализма.

Принципы бюджетного федерализма в российских условиях.

Бюджетную систему современной России можно характеризовать как систему федеративного типа со слабым (низким) уровнем мобилизации бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Подтверждением тому является сравнительно низкая доля мобилизации бюджетных средств в руках государственных органов власти.

Основными направлениями реформирования бюджетной системы являются:

Разграничение полномочий и предмета ведения между уровнями государственной власти, что включает в себя разграничение расходов между бюджетами, и завершение передачи субъектам Федерации объектов финансирования (объектов взимания налогов);

Увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных районов страны (Север, Дальний Восток, Северный Кавказ);

Активизация инвестиционной функции федерального бюджета особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки отраслей инфраструктуры, отраслей ВПК, науки, экспортно-ориентированных производств;

Обеспечение социальной ориентации региональной экономики путем разработки и реализации общероссийских и региональных программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, охраны окружающей природной среды.

В ближайшие годы ставится задача увеличить долю средств, аккумулируемых в федеральном бюджете, причем сделать это предполагается не за счет введения дополнительных налогов и сборов и не за счет перераспределения налогов из регионов, а в результате рационализации налоговой системы, проведения таким мероприятий, как:

Расширение круга налогоплательщиков,

Повышения собираемости налогов в бюджетную систему,

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в размере 15 % от суммы фактической величины налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением 10 % подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).

Финансовая помощь, выделяемая из данного фонда получила название трансферты.

Трансфертный платеж - передача платежеспособности от одних экономических агентов другим, например, от налогоплательщиков получателям пособий из средств государственного социального страхования. Обычно трансфертные платежи осуществляются государственными органами по программам социального обеспечении.

Регионы получают трансферт из федерального бюджета по двум каналам: как регионы просто нуждающиеся в финансовой поддержке и как регионы особо нуждающиеся в поддержке.

Методика расчета величины трансферта.

Статут региона, нуждающегося в финансовой поддержке, получает тот регион, где душевой доход на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода в среднем по России. Статут региона, особо нуждающегося в поддержке, получает тот, где объем бюджетных средств в текущем году (с учетом финансовых поступлений из федерального бюджета меньше объема прогнозируемого бюджетного расхода (без учета капитальных вложений).

Регион, отвечающий критериям нуждающегося или особо нуждающегося в поддержке, либо одновременно тем и другим критериям, может получить трансферт из этого фонда.

А. Для расчета трансферта региону, нуждающемуся в поддержке, используется следующая формула:

Тнi = К х (0,95 х СД) – СДi х Нi , (13.1)

где: Тнi – трансферт нуждающемуся "i" региону в базовом году,

СД – средний душевой доход бюджетов всех регионов РФ,

СД i – средний душевой доход " i " регионального бюджета,

Нi – численность населения "i" региона

0,95 – понижающий коэффициент,

К – поправочный коэффициент расходов, который равен:

К = 0,95 х -------- , (13.2)

где Срэ i – средние душевые текущие расходы бюджета экономического района, в который входит "i" регион.

Понижающий и поправочный коэффициент применяется для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на получение трансфертов, в более полной мобилизации в бюджет собственных финансовых ресурсов и рациональном их использовании.

Б) Трансферт особо нуждающегося в поддержке региона определяется следующим образом:

Тонi = Рi – (Дi + Тнi)

В) Если регион не получает трансферт как нуждающийся в поддержке то:

Тон i = Рi – Дi ,

где Тонi – трансферт особо нуждающегося "i" региона в базовом году.

Рi – фактические текущие расходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Дi - доходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Регион получает право на получение трансферта нуждающегося в поддержке при условии, если, по данным базового года, его душевой бюджетный доход ниже среднего душевого бюджетного дохода по всем регионам России. При этом не ставится задача выравнивания регионов с низким налоговым потенциалом до среднего уровня повышение доходности ограничивается 95% среднего уровня.

Выравнивание осуществляется либо для создания всем участникам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достижение стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории).

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалисты Всемирного банка предлагают России использовать упрощенную формулу выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региона для базового периода t будет равна:

Тt = (СНД – СНДi х Цi) х Нi (13.3)

где Тt – трансферт региона в базовом году,

СНД – налоговый доход на душу населения в среднем по всем регионам России,

СНДi – налоговый доход на душу населения в i регионе,

Цi – индекс цен в i регионе,

Нi – численность населения региона.

При этом в расчетах предлагается использовать три федеральных налога: налог на добавленную стоимость, личный подоходный и налог на прибыль, корректируя при этом территориальный душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со средним налоговым доходом по России.

Используемая в России формула распределения финансовой поддержки регионам является не лучшим вариантом. Вместо нее можно было бы воспользоваться предлагаемой специалистами Всемирного банка упрощенной формулой выравнивания налогового потенциала. Возможно, полезно было бы использовать и германский опыт, где часть сбора НДС, причитающаяся всем регионам, распределяется между ними не по принципу источника получения, а в основном в зависимости от численности населения.

Пути совершенствования системы межбюджетных отношений.

1. Необходимо отказаться от практикуемой Минфином системы взаимозачета как способа распределения средств Фонда поддержки регионов, ущерб от которого не совместим с экономией от его использования.

2. Возможно применение нескольких инструментов горизонтального бюджетного выравнивания - общие (универсальные) и различные целевые трансферты. Непременным условием при этом является реализация принципов региональной справедливости, "прозрачности" и простоты бюджетных механизмов.

3. Следует учесть опыт стран, использующих не один, а несколько налоговых источников для формирования фонда выравнивания бюджетных доходов региона.

Создание более сложного выравнивающего механизма потребует разработки системы стандартных нормативов бюджетной потребности территорий и коэффициентов нуждаемости, учитывающих региональную специфику. В этом отношении особенно полезным является опыт Японии, Австрии, Германии и Швеции.

Предоставление отдельным регионам особых льготных режимов нарушает принципы бюджетного федерализма. Если по каким-либо причинам не удается этого избежать, следует установить для них временные границы (например, 10 лет) и по окончании срока вернуться к рассмотрению этого вопроса.

За годы экономических реформ в России сформировалась новая система бюджетных отношений, закладывающая основы рыночных взаимоотношений в сфере оказания общественных услуг и отражающая идеи бюджетного федерализма.

Дальнейшее развитие российской системы бюджетного федерализма зависит от принятия Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и налогового кодекса, которые позволят окончательно отрегулировать вопросы распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в проведении бюджетной и налоговой политики.

Необходим коренной пересмотр принципов формирования финансовой поддержки регионов РФ. Переход от финансовой поддержки регионов в режиме «исходя их возможностей» федерального центра к принципу формирования доходов «исходя из потребностей» субъекта Федерации, на основе полного учета налоговой базы региона.

В сложившихся в настоящее время экономических условиях стоит задача повышения роли государственного бюджета как инструмента активизации экономической деятельности. В отношении бюджетного процесса это означает повышение налоговых поступлений в доходную часть не за счет повышения ставок налогообложения, а за счет расширения налоговой базы на пути оживления деловой активности, роста числа налогоплательщиков.

Ключевые понятия 13:

Бюджетная система.

Государственный бюджет

Федеральный,

Консолидированный.

Структура государственного бюджета.

Бюджетные расходы.

Государственный долг.

Бюджет развития

Бюджетный федерализм.

Принципы бюджетного федерализма

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Трансфертный платеж

Вопросы для обсуждения.

1. Задачи государственного бюджета в регулировании национальной экономики.

2. Характеристика бюджетной системы Российской Федерации.

3. Решение проблемы сбалансированности государственного бюджета.

4. Процедура разработки и реализации государственного бюджета страны.

5. Понятие бюджетного федерализма и средства по его практической реализации.

6. Методика расчета величины трансферта нуждающимся регионам.

7. Методика расчета величины трансферта особо нуждающимся регионам.

Введение………………………………………………………………...……..……3

1. Сущность бюджетного федерализма ………………………………..…....….5

2. Модели бюджетного федерализма……………………………..………..….…9

2.1. Американская модель……….…………………………………..………..11

2.2 . Канадская модель……………………..………………………………..…12

2.3 . Германская модель……………………………………………………..…13

2.4 . Советская модель………………………………………………………….14

2.5 . Китайская модель……………………………………………………….….14

3. Российская модель бюджетного федерализма…………………………….…15

Заключение……………………………………………………………….……..….19

Список использованной литературы………………………………………….…20

Введение

Бюджетный федерализм является одной из наиболее сложных проблем в бюджетном устройстве страны. Сегодня система межбюджетных отношений не устраивает ни центр, ни регионы и нуждается не в косметической, а в системной модернизации, что является одним из условий оздоровления всей системы общегосударственных финансов страны.

Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивают сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.

Один из самых трудных аспектов российского федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, т.е. определении степени политической и экономической самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов расширить свои полномочия, повысить свой социально-политический статус, увеличить объем решаемых задач. Но это стремление не должно быть самоцелью, оно должно соответствовать реальной необходимости.

Понятие «федерализм» достаточно многогранно и противоречиво. Можно говорить о политической, правовой, экономической и социальной сторонах федерализма. Однако, сердцевиной системы федерализма в России являются бюджетная и фискальная системы.

Поэтому тема бюджетного федерализма становится остро актуальной. Осуществляемые экономические преобразования в России постоянно подвергаются резкой критике, и нередко отрицается всякий позитивный результат. Объяснением подобного взгляда может служить то, что происходящие в российском обществе, экономике и государстве изменения действительно характеризуются незавершённостью, противоречивостью и разнонаправленностью.

Основной целью данной контрольной работы является изучение сущности и принципов функционирования бюджетного федерализма в РФ. Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

1) Определить сущность и принципы бюджетного федерализма;

2) Выявить механизм и принципы функционирования межбюджетных отношений в РФ;

3) Дать характеристику моделей бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма

Под федерализмом понимается способ государственного управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков:

а) наличием иерархии;

б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений. В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов, распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, не надлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо того, на каком уровне они будут оказываться.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.

Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания. Однако довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Таким образом, под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.

При этом во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие - от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.