Бюджетный федерализм

Общее понятие о межбюджетных отношениях. Межбюджетные отношения свойственны всем государствам, имею­щим административно-территориальное деление. Российская Федера­ция в силу особенностей государственного устройства имеет развитую систему межбюджетных отношений федеративного типа.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами госу­дарственной власти на различных уровнях, органами местного само­управления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм - форма организации межбюджетных отно­шений в федеративном государстве. В силу этого в российской экономиче­ской системе бюджетный федерализм является адекватной формой осуще­ствления межбюджетных отношений, выражающей относительную само­стоятельность (бюджетно-налоговую автономию) бюджетов разных уровней бюджетной системы (федерального, регионального, местного). От­ношения бюджетного федерализма, охватывающие взаимодействие только федерального и региональных бюджетов, в силу принципа единства бюд­жетной системы, оказывают существенное влияние и на функционирование муниципальных (местных) финансов. Поэтому в Российской Федерации межбюджетные отношения как более широкая система, чем отношения бюджетного федерализма, в своей содержательной основе определяются и формируются именно специфическими особенностями российского бюд­жетного федерализма (российская модель бюджетного федерализма).

Наличие административно-территориального устройства само по се­бе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства (более 61% в 1992 г.), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управ­лением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

Распределение и закрепление расходов бюджетов по определен­ным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределе­ние по законодательно установленным нормативам федеральных нало­гов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

Равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Самостоятельность бюджетов;

Равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотно­шениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаи­моотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные отношения проявляются как функционирование: многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, ключевым зве­ном в конституционной модели бюджетного федерализма являются со­вместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъек­тов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависи­мость, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем.

Российская система бюджетного федерализма включает в себя: два полюса бюджетных потоков (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, регио­нальных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (Федераль­ный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и др.); блок взаимных расчетов; блок федеральных целевых программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций. Особую подсистему межбюджетных связей составляют связи внутри субъектов Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного, краевого, окружно­го) к полюсу местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления)-Этот блок, входя в общую систему межбюджетных отношений, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма, поскольку местные органы не являются субъектами федеративных отношений, а органы ме­стного самоуправления в Российской Федерации по ее Конституции не входят в систему органов государственной власти.

Бюджетное выравнивание является одной из центральных проблем бюджетного федерализма, поскольку оно решает задачи устранения бюджетно-налоговых диспропорций в стране. Различаются вертикальное и горизонтальное выравнивание.

Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и доходными поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет федеральных налогов путем их распределения между всеми уровнями бюджетной системы. В августе 2004 г. соответствующие изме­нения были внесены в Бюджетный кодекс РФ.

Что касается региональных и местных властей, то принцип верти­кальной сбалансированности возлагает на них, во-первых, ответствен­ность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и пре­доставление населению соответствующих услуг либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования:

∑НПj < ∑БОj

где ∑НПj - налоговые полномочия субъекта Федерации или местного ор­гана;

∑БОj - бюджетные обязательства.

Оно должно сочетаться с горизонтальной сбалансированностью бюд­жетов, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализ­ма как форма проявления социального неравенства, вызываемая терри­ториальным фактором. В идеальном случае горизонтальное бюджетное выравнивание должно достичь равенства доходных (включая налого­вые) возможностей и полномочий субъекта Федерации или муниципаль­ного образования с их бюджетными обязательствами:

∑ДПj = ∑БОj

где ∑ДПj - сумма доходных возможностей (полномочий), включая фи­нансовую помощь (трансферты);

∑БОj - сумма бюджетных обязательств конкретного субъекта Федера­ции (j) или муниципального образования.

В последние годы в механизме бюджетного выравнивания произош­ли существенные положительные изменения. Осуществился переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов формулы и устойчивой системы фондов финансовых трансфертов.

Само по себе бюджетное выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место и унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами вла­сти, хотя эти отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объек­тивно необходимый способ функционирования бюджетной системы еди­ного государства, единой финансовой и экономической системы общест­ва. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет сво­ей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого региона на уровне не ниже среднероссийского.

По сравнению с другими национальными экономическими система­ми российский бюджетный федерализм и вся совокупность межбюджет­ных отношений в моделях характеризуются рядом особенностей и проти­воречий:

Наличием большой совокупности субъектов межбюджетных отно­шений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровне;

Существенной дифференциацией экономических потенциалов и соответственно бюджетно-налоговых потенциалов (как в объемном вы­ражении, так и на душу населения) регионов;

Ограниченной способностью большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодос­таточности;

Отсутствием горизонтальных договорных механизмов бюджетно­го выравнивания между субъектами отношений и отечественного исто­рического опыта в этой области;

Существенной дифференциацией уровня первичных (в сфере тру­довой занятости) реальных доходов населения в региональном аспекте и отсутствием развитых рыночных механизмов, обеспечивающих сгла­живание территориальных различий в уровне жизни населения различ­ных регионов, а также острой социальной дифференциацией;

Сложившейся децентрализацией бюджетных поступлений и цен­трализацией официальных бюджетных полномочий.

Фактор существенной дифференциации бюджетных и налоговых по­тенциалов на субфедеральном уровне порождает особенно сложные про­блемы. Разница экономических потенциалов регионов увеличилась за 1989 - 1998 гг. с соотношения 1: 11 до 1: 18, а по соотношению уровней доходов на душу населения (зарплата, предпринимательский доход) дос­тигла разрыва в 40 раз. В последующий период, как отмечается в материалах прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу до 2008г., дифференциация бюджетно-налоговых потенциалов регионов в расчете на душу населения не уменьшится, а еще более возрастет. Следовательно, в условиях Российской Федерации задача го­ризонтального выравнивания сложнее, чем в других странах. Это требует развивать бюджетно-налоговые технологии и активизировать политику поддержки регионов с недостаточно развитым потенциалом (в том числе и депрессивных регионов), не сводя проблему бюджетного федерализма к вопросу сбалансирования расходных и доходных полномочий субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления (вертикальная сба­лансированность).

Объективная сложность формирования гибкой модели бюджетного федерализма, противоречия его становления в условиях переходной эко­номики России требуют дальнейшего реформирования всей системы межбюджетных отношений.

Целостность национальной экономической системы предполагает, что одной из основ данного реформирования должно быть расширение и углубление межбюджетных связей и усиление интенсивности бюджет­ных потоков между центром и регионами. В условиях, когда имеется большое разнообразие и неравенство бюджетно-налоговых потенциалов субъектов Федерации, неравенство финансовых возможностей регионов, свертывание межбюджетных связей, сокращение встречных финансовых потоков центра и территорий фактически отсекает центр от экономиче­ской жизни и регулирования экономических процессов на всей террито­рии страны. Высокая интенсивность бюджетных потоков, наоборот, оз­начает, что между центром и разнообразными регионами, населением и экономическими субъектами идет активный «обмен веществ», они со­вместно обеспечивают функции государства и жизнедеятельность граж­данского общества.

Важно преодолеть представление о том, что по отношению к центру субъекты Российской Федерации являются налогоплательщиками. Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками. На­логоплательщиками в современной рыночной экономике и современных государствах являются юридические и физические лица. Налоговые от­ношения между федеральным центром и регионами (территориями) строятся вокруг вопроса распределения налоговой базы между уровнями бюджетной системы, а не в плане взаимоотношений налогоплательщи­ки и налогополучателей.

В рамках единой налоговой системы действуют три подсистемы на­логообложения: федеральная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не существует полного отде­ления бюджетов и налоговых систем. Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической и налоговой базой, совместно распоряжаются землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития.

С точки зрения основ функционирования национальной экономики сути бюджетного федерализма не имеют реального экономического со­держания понятия регионы-доноры и регионы-реципиенты (регионы принимающие трансферты). Следует отметить, что признак получения федеральных трансфертов не может быть достаточным основанием для отнесения какого-то региона к группе регионов-доноров или регио­нов-реципиентов. Регионы, передающие в бюджет средства, превышаю­щие поступления из федерального бюджета (доноры), и, наоборот, полу­чающие из него больше, чем они перечисляют бюджету (реципиенты), с точки зрения национальной экономики, равноправны, но неизбежно различаются по следующим характеристикам. Во-первых, они объектив­но поставлены в различные климатические, географические, демографи­ческие и ресурсные условия. Однако в силу специализации все регионы работают и используют преимущества друг друга. Во-вторых, различают­ся не по вине регионов исторические условия и соответственно предпо­сылки для эффективного высокотехнологического развития экономики региона. Это неравенство было усугублено разрушением экономического потенциала в годы переходной экономики. Например, ситуация в текстильной промышленности не могла не сказаться на необходимости трансфертов в Ивановский регион и т. д. В-третьих, существует различие по результатам хозяйствования. Все это позволяет сказать, что лишь в по­следней части - реальных результатах деятельности - трансферты мо­гут носить неоправданный характер и эти регионы живут за счет других, т. е. всего национального хозяйства. Лишь в отношении этих регионов «регионы-доноры» реально выступают таковыми. Кроме того, следует учесть, что в Российской Федерации нет регионов, финансирующих фе­деральный бюджет за счет региональных и местных налогов и способных обеспечивать свои бюджетные обязательства без привлечения ресурсов (части федеральных налогов), находящихся в федеральной собственно­сти Российской Федерации в соответствии с положениями Конституции России и законодательством. Кроме того, все трансферты регионам в ко­нечном итоге становятся зарплатами, платежами для населения, для на­логоплательщиков.

Противоречия межбюджетных отношений, взаимосвязей между цен­тром и регионами, межрегиональные противоречия могут быть разреше­ны на новом этапе реформирования на следующей основе:

Центральные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддер­жанию мобильности факторов производства;

Региональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в прове­дении финансово-экономической политики;

Субнациональные власти должны быть поставлены в условия же­стких бюджетных ограничений (т. е. повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а конъюнктурное ухуд­шение финансово-экономического положения не должно компенсиро­ваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неогра­ниченных заимствований).

Базой для решения данных вопросов должно стать более четкое раз­граничение полномочий между уровнями государственной власти.

В основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанности по масштабам и темпам по­вышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децен­трализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использова­ние нормативно определенной части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

Это предполагает четкое разграничение расходных полномочий и ответственности бюджетов всех уровней; сокращение федеральных обязательств в той части, которая должна быть обеспечена регионами; изменение характера налоговых полномочий в направлении более чет­кого определения и разграничения налогов разных уровней и расшире­ния полномочий региональных и местных властей; усовершенствование практики распределения финансовой помощи из федерального бюджета (для этих целей, например, предусмотрено создание в составе федераль­ного бюджета нового Фонда компенсации).

Федерализм как инструмент разрешения проблем межбюджетных отношений.

Как финансовая категория, бюджетный федерализм имеет объектив­ное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в про­цессе формирования, распределения и использования фондов денежных Ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выра­жает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределе­нию и использованию бюджетных фондов.

В Российской Федерации формируется особая национальная систе­ма бюджетного федерализма. Общеэкономическими критериями российского федерализма являются: обеспечение единства и целостности государства; развитие и капитализация единого российского рынка; выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании и заинтересованности в развитии собственной доходной базы; демократизация межбюджетных отношений.

Принципы бюджетного федерализма определены Конституцией Рос­сийской Федерации и бюджетно-налоговым законодательством: разгра­ничение бюджетной системы на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; исключительные полномочия Рос­сийской Федерации в отношении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, федеральных фондов регионального развития, совмест­ное с субъектами Федерации установление общих принципов налогообло­жения и сборов в Российской Федерации; самостоятельность субъектов федерации в регулировании бюджета и бюджетной системы субъекта Фе­дерации; возможность взаимной передачи бюджетных полномочий орга­нами исполнительной власти; наделение законодательных органов субъ­ектов Федерации правом законодательной инициативы в области бюд­жетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики; предоставление субъектам Федерации через Совет Федера­ции Федерального Собрания бюджетных и финансовых полномочий в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулиро­вания и денежной эмиссии; юридическое отделение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) от государственной бюд­жетной налоговой системы.

Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализ­ма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федера­ции и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полно­мочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь, предопределяют единство бюджетной и налоговой систем. Конституция отнесла установленные федеральным законом общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Отсюда возникла правовая основа для введе­ния Налогового кодекса, единого для всей страны. Из конституции также следует, что могут действовать три системы налогообложения: федераль­ная, региональная (субъектов Федерации) и местная (местные налоги и сборы), однако не предусматривается полное отделение бюджетов и на­логовых систем разных уровней. Это противоречило бы конституцион­ному положению, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности. Федерация и её субъекты также совместно ведают экономической, налоговой базой в виде совместного разграничения государственной собственности, со­вместного ведения владением, пользованием и распоряжением землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Предусмотрены федеральные фонды регионального развития. Следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействия трех указанных выше налоговых систем (налоговый федерализм). Поэтому применительно к Российской Федерации целесообразно использовать и более широкое понятие: бюд­жетно-налоговый федерализм, который включает в сферу финансовых отношений налоги, налоговые потоки и соответственно налоговые полномочия Федерации, её субъектов и органов местного самоуправления.

С точки зрения экономических отношений бюджет представляет собой исключительно сложную систему отношений между государством и субъектами экономических отношений (юридическими и физически­ми лицами) по формированию и использованию централизованных фон­дов финансовых ресурсов в процессе перераспределения созданного про­дукта и дохода. Сложность экономических отношений, представленных в бюджете, заключается в том, что он в концентрированном виде отражает переплетение противоречивых экономических интересов государства, предприятий, граждан, а также различных уровней государственной вла­сти и субъектов Российской Федерации по формированию и использова­нию денежного фонда для удовлетворения общественных потребностей. Отсюда острые противоречия и борьба как за формирование бюджета, так и за его использование, стремление воспользоваться ресурсами бюд­жета для решения частных, а не общественных целей и задач. Все это предопределяет необходимость особого государственного контроля за глав­ной стадией бюджетного процесса - использованием бюджета. На совре­менном этапе развития рыночной экономики в России это достигается путем формирования казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней.

Сложный характер бюджетных отношений реализуется через бюд­жетную систему и структуру доходов и расходов бюджета.

Бюджетная система - это организация бюджетных отношений на различных уровнях государственного и местного устройства страны. В бюджетном кодексе дается следующее определение: «Бюджетная сис­тема Российской Федерации - основанная на экономических отношени­ях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъек­тов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государст­венных внебюджетных фондов».

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджет­ных фондов;

2) бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты террито­риальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

В процессе бюджетного реформирования система местных бюджетов в России усложняется и расчленяется на бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. В регулировании бюджетных пропорций применяется понятие «бюджет расширенного правительства»: сумма консолидиро­ванного бюджета и сумма государственных внебюджетных фондов (пен­сионного, социального страхования, обязательного медицинского стра­хования).

Консолидированный бюджет РФ выступает в экономическом анали­зе обобщенным показателем бюджета и широко используется в анализе. В табл. 15 представлены данные о его состоянии в 2004 г.

Таблица 15. Консолидированный бюджет Российской Федерации в 2004 г.

В бюджетной системе Российской Федерации взаимодействуют различные субъекты межбюджетных отношений. Специфический ха­рактер этих межбюджетных связей выражается понятием бюджетно­го федерализма.

Во многих государствах, которые относятся к унитарным (Фран­ция, Китай, Турция, Япония и др.), межбюджетные отношения не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, по­скольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме. Однако бюджетный федерализм характе­ризует не только правовые бюджетные отношения и правовое поло­жение (бюджетные полномочия) между уровнями государственной власти. Прежде всего необходимо выделить в системе бюджетного федерализма его объективное содержание, которое принимает ту или иную правовую форму.

1. Объективное содержание бюджетного федерализма

Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов Денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный феде­рализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формирова­нию, распределению и использованию бюджетных фондов. В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием «транс­ферт». Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движением товаров и услуг. Это самая Широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практи­ке российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фондов финансовой по­мощи субъектам Российской Федерации.

Бюджетный федерализм как объективная системно организован­ная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяе­мости, воспроизводимости и замкнутости.

Субъекты межбюджетных отношений и субъекты бюджетного федерализма. В бюджетном процессе, если его рассматривать в об­щем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государст­во и муниципальные органы, с одной стороны, и налогоплательщи­ки-с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. Ор­ганы государственной власти (федеральный центр, субъекты Феде­рации, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогопла­тельщиками являются юридические и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.

Следует также различать понятия субъектов межбюджетных от­ношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджет­ного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отно­шения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами вла­сти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государст­венной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Федерации. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.

Направленность бюджетных потоков предусматривается в соот­ветствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма на­правляется по схеме «сверху вниз» как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки «снизу вверх» (возврат бюджетных ссуд).

Направленность бюджетных потоков более конкретно может ха­рактеризоваться их адресностью - определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США. Президент Российской Федерации стремится усилить адресность социальной помощи.

В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.

История развития бюджетного федерализма в России еще не­большая, поэтому многие механизмы бюджетных отношений разви­ты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.

Важное значение имеют такие категории, как потенциал и ин­тенсивность межбюджетных связей . В системе бюджетного федера­лизма могут проводиться политика расширения потенциала и ин­тенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, сверты­вания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отно­шений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между цент­ром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может об­ратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны пред­ложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокраще­нию встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюд­жетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный «обмен веществ», они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.

Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджет­ных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал консолидированного бюджета страны.

Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их Повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представля­ют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимые закономерности. Эти за­кономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего «здания» бюджетного федерализма. Системность, воспроизво­димость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые круго­обороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.

Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансо­вых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходо­вание денежных фондов. Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий «резервуар» финансовых пото­ков, как своего рода их «оператор», накопитель и регулятор. Субъек­ты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денеж­ные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.

Российская Федерация в настоящее время отличается достаточно высоким уровнем централизации - она может передать полномочия на нижестоящий уровень, а может - забрать их обратно. Последствием муниципальной и административной реформ, проводимых сейчас в России, явилось изменение и резкое возрастание роли федерального центра. Ярким примером служит Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Единственным способом превратить Россию в подлинную федерацию является конституционное урегулирование отношений между центром и регионами. И, прежде всего, это должно касаться бюджетных полномочий, через объем которых и определяется подлинная самостоятельность и субъектов федерации, и местного самоуправления.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, потому что пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обеспечивать реализацию конституционных основ.

В России централизованное принятие решений и финансовый контроль остаются основными характеристиками российской финансовой системы. В области доходов более 90% региональных и местных доходов непосредственно контролируется федеральным законодательством. Федеральные налоговые органы собирают почти 100% налогов, уплаченных в региональные и местные бюджеты.

Необходимо отметить и "Программу развития бюджетного федерализма", сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Четко определена система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания: это и фонд финансовой поддержки территорий, и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации, и фонд реформирования региональных финансов.

Была поставлена одна из основных задач - сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Это касается и закрепления доходных источников, поэтому сейчас мы видим высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, что не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Совет Федерации неоднократно вносил предложения по поводу перевода регионального подоходного налога с населения. Обсуждалось то, что этот налог надо взимать по месту жительства людей, но Правительство на это предложение так и не откликнулось.

С 2005 г. реализуются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 ставки налога на прибыль организации, в него зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти.

Следовательно, наиболее значимые реальные доходы центр оставляет за собой, строго регламентируя даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Такое "совершенствование" системы межбюджетных отношений и региональных финансов, естественно, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма.

Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В первую очередь необходимо сделать:

Стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Мы переходим к среднесрочному бюджетному планированию. И межбюджетные трансферты должны быть стабильны на среднесрочную перспективу, чтобы субъекты Российской Федерации могли планировать и прогнозировать объем ресурсов, который будет у них не только на очередной финансовый год, но и на среднесрочную перспективу могли бы планировать объем доходной базы бюджета. Уже создан ряд отдельных инструментов, например, в Бюджетном кодексе прописана необходимость индексации фонда финансовой поддержки территорий ежегодно на уровне инфляции.

Отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации. Зачастую мы видим, что вносятся изменения в налоговое законодательство, которые приводят к сокращению ресурсной базы бюджетов субъектов. Казалось бы, после разграничения полномочий принятие таких решений должно компенсироваться в полном объеме тем уровнем власти, которая принимает такие решения. Но в отношении налогового законодательства не всегда это происходит. Надо четко понимать, что, если вносятся изменения в налоговое законодательство, затрагивающие интересы субъектов Российской Федерации, нужно искать замещение этих средств в виде финансовой помощи, а лучше всего постараться минимизировать такие изменения, с тем чтобы налоговая база была стабильной.

Если судить объективно, то в России в настоящее время сложилась элементарная база для развития бюджетного федерализма.

Конечно, на данной стадии развития бюджетного федерализма в России, много проблем, уже говорилось о централизации налогово-бюджетных отношений, о том, что нарушается принцип самостоятельности бюджетов субъектов Федерации, муниципалитетов, о том, что существующая на сегодняшний день система финансовых трансфертов все-таки рассчитана не на развитие регионов, а просто на финансовую помощь.

Важной функцией бюджета (государственных финансов в целом) как инструмента государственного регулирования при любом устройстве является выравнивание (перераспределение) доходов между группами граждан (в пользу попавших в зону объективных социальных рисков: болезнь, старость, безработица, бедность и пр.) и между регионами страны для обеспечения сопоставимых условий жизнедеятельности в разных точках единого государства, а также территориального развития. Эта функция бюджета актуальна как для унитарных стран, так и для государств с федеративным устройством, однако методы достижения указанных целей и используемые финансовые инструменты существенно отличаются.

Отношения между органами власти и, соответственно, бюджетами разного уровня существуют в любом государстве с административно-территориальным делением, однако складываются они на разных основах (принципах). Государствам с унитарным устройством свойственна высокая централизация бюджетных прав и ресурсов на уровне центрального правительства при гораздо более низкой их концентрации у нижестоящих органов власти. Бюджетные системы государств с федеративным устройством исходят из противоположных принципов, главные из которых - самостоятельность и равноправие бюджетов разных уровней в рамках соблюдения баланса интересов органов власти всех уровней и населения.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах. При этом, по их мнению, модель становится эффективной при обязательном соблюдении трех условий :

Разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделении всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;

Сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны .

Концепция бюджетного федерализма содержит основополагающие идеи федерализма как территориальной формы демократии. Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым принципам - единству бюджетной системы , ее сбалансированности и реальной самостоятельности бюджетов разного уровня . Последний принцип включает степень самообеспеченности, оценку способности регионов и территорий к социально-экономическому развитию.

Итак, под бюджетным федерализмом понимается отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих :

1) разграничения расходных полномочий и расходов по уровням власти;

2) разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами;

3) перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.

Первое распределение расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от проживания, а второе - налоговый (доходный ) потенциал располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в обеспечении природными, трудовыми ресурсами, уровне социально-экономического развития. К тому же располагаемые ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых. В связи с этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма - сглаживание дисбалансов различными способами или бюджетное регулирование .

Каждому гражданину страны по Конституции РФ и федеральным законам государством обеспечивается определенный набор социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т. д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности . Он характеризует величину расходов бюджетной системы на одного человека и показывает, какое количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин.

При этом территории проживания граждан в России существенно отличаются по своему доходному потенциалу. В одних регионах расположены запасы «дорогих» природных ресурсов (нефть, газ, алмазы, редкоземельные металлы и т. д.), в других - только глина, песок и галька. В ряде регионов сконцентрированы успешно работающие предприятия, банковские, страховые структуры, малый и средний бизнес, устойчиво пополняющие доходы территориальных бюджетов, а в других в силу климатических особенностей, отдаленности от промышленных центров и других обстоятельств существует крайне низкий налоговый потенциал и, следовательно, невысокая душевая бюджетная обеспеченность. С помощью финансовых инструментов производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности территориальных бюджетов для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания сопоставимый набор общественных (бюджетных) услуг.

Термин «бюджетный федерализм» часто пересекается с понятиями «межбюджетные отношения», «регулирование бюджетов», но между ними нельзя ставить знак равенства, поэтому в контексте рассматриваемых проблем необходимо выявление их иерархической соподчиненности.

Бюджетный федерализм определен как система отношений, которая выходит за рамки чисто бюджетных отношений и включает правовые, экономические, бюджетные, налоговые отношения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, основанные на их противоречивой взаимосвязи.

Бюджетное регулирование , в свою очередь, представляет комплекс механизмов управления (регулирования) бюджетной системы в целях обеспечения ее сбалансированности. Оно является неотъемлемой ее составляющей, главные формы регулирования - достижение вертикальной и горизонтальной сбалансированности этой системы.

Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс устранения несоответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и доходным потенциалом бюджетов каждого уровня по вертикали: федеральный бюджет - субфедеральные бюджеты - местные бюджеты.

В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций, вышестоящий уровень власти обязан предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикальной сбалансированности бюджетов является обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных уровней власти.

Однако вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетной сбалансированности. Оно сочетается с горизонтальной сбалансированностью бюджетов.

Горизонтальная сбалансированность - устранение несоответствия между бюджетными расходами и их доходным покрытием в рамках бюджетов одного уровня (по горизонтали), вызванного объективными причинами.

Горизонтальное выравнивание направлено на обеспечение стандартного, сопоставимого уровня потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторах. Они обусловлены существенными различиями в экономическом положении тех или иных регионов, уровней затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, процессы приватизации, сопровождавшиеся на начальных этапах массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой сферы, а также собственная позиция органов власти и управления региона по отношению к рыночным изменениям.

Горизонтальное выравнивание бюджетов еще называют межбюджетным выравниванием , или межбюджетными отношениями . Они могут быть определены как объективно обусловленная система оказания помощи региональным и местным бюджетам.

Существенно различаются финансовые инструменты вертикального и горизонтального выравнивания.

Для вертикального регулирования бюджетной системы используются налоги.

Финансовые инструменты вертикального регулирования - собственные (полностью поступающие в один уровень бюджета) и закрепленные (поступающие в несколько видов бюджета) налоги.

Примерами собственных налогов являются: НДС, акцизы на нефть и газ, которые полностью поступают в федеральный бюджет.

Для региональных бюджетов собственные налоги - это налог на имущество юридических лиц, транспортный налог. Для местных бюджетов - это налог на землю и на имущество физических лиц.

Финансовые инструменты горизонтального регулирования - межбюджетные трансферты или финансовая помощь, которая во всех формах является, как правило, безвозмездной и безвозвратной, однако она различается по целям :

1) дотации (нецелевая помощь, предоставляемая для общего бюджетного выравнивания);

2) субвенции (целевая помощь);

3) субсидии (долевая помощь);

4) бюджетные кредиты (возвратные, но недорогие, 0,25 от ставки рефинансирования ЦБ РФ);

5) новые отрицательные трансферты - изъятие половины от 1,3 превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов;

6) субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и пр.).

Первые четыре вида трансфертов являются традиционными, передаваемыми вышестоящим бюджетом нижестоящему. Два последних - трансферты другой направленности - могут передаваться нижестоящими бюджетами бюджетам вышестоящим.

Очевидно, что межбюджетные отношения не могут отождествляться со всей совокупностью отношений бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм существенно шире, он представляет собой систему бюджетно-налоговых отношений, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех его участников.

Организация бюджетного регулирования напрямую связана с моделью государственного устройства. В унитарных странах бюджетным системам свойствен высокий уровень централизации бюджетных ресурсов и незначительный объем бюджетных прав и обязанностей местных бюджетов при высоком удельном весе финансовой помощи из центрального бюджета. В государствах с федеративным устройством бюджетное регулирование является частью отношений бюджетного федерализма, предполагающего более сбалансированное распределение полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы, относительную самостоятельность бюджетов, их равноправие в бюджетной системе государства, организацию межбюджетного перераспределения, т. е. финансовой помощи нижестоящим бюджетам в разных формах.

Системы управления в развивающихся странах, как отмечают эксперты Всемирного банка, более централизованы, чем в промышленно развитых странах. За последние 30 лет в развивающихся странах отмечен лишь незначительный перенос тяжести государственных расходов с национального на более низкие уровни. В развитых странах, особенно с федеративным устройством, напротив, наблюдаются тенденции к некоторой децентрализации государственных полномочий, выражаемой в передаче государственных расходов на более низкие уровни.

Таким образом, межбюджетные отношения являются неотъемлемой составной частью в структуре отношений бюджетного федерализма и представляют обособленный, вполне конкретный вид отношений, а бюджетный федерализм является их совокупностью.

Ключевое значение для бюджетного федерализма имеет вопрос об оптимальных масштабах общественного выбора . Ответ на вопрос: в силу каких причин и при каких условиях может быть оправданной (т. е. справедливой и эффективной) реализация общественного выбора на уровне территории, а не на уровне государства в целом, в немалой степени зависит от специфики объектов выбора.

Рассматривая проблемы федерализма с точки зрения функций государственных финансов , следует констатировать, что по отношению к стабилизационной функции сосредоточение коллективного выбора на уровне отдельного региона не было бы эффективным. Единство национальной экономики и, в конечном счете, целостность страны предполагают отсутствие внутренних таможенных границ и регионального протекционизма. Поэтому экономика региона является по природе своей открытой, а межрегиональные товарные потоки ограничиваются лишь величинами транспортных и информационных издержек. В этой связи предельная склонность к импорту на уровне региона, как правило, значительно выше, чем на общенациональном уровне (в первом случае имеется в виду импорт, в том числе из других регионов, а во втором - только из-за границы). Исключение составляют лишь малые по размеру страны, имеющие чрезвычайно тесные интеграционные связи с соседями. В то же время для таких стран, как Россия, различие общенационального и региональных значений предельной склонности к импорту, несомненно, весьма существенно. Соответственно значение мультипликатора для региональной фискальной политики, при прочих равных условиях, ниже, чем для общенациональной.

Соответственно, при прочих равных условиях, фискальную стабилизационную политику эффективнее осуществлять централизованно.

Это не означает, что территориальные власти не проводят макроэкономическую политику. Коль скоро они обладают бюджетными правами и пользуются ими на практике, их действия, несомненно, оказывают влияние на макроэкономическую ситуацию. Это относится к территориальным налогам, расходам и заимствованиям. Тщательный учет макроэкономических последствий принимаемых решений - неотъемлемое условие рациональности экономической политики региона, во всяком случае, крупного. Если такой учет осуществляется целенаправленно и адекватно, налицо сознательная реализация стабилизационной функции региональных финансов. Однако потребность в эффективной макроэкономической политике не является причиной бюджетной децентрализации.

В отношении распределительной функции общественных финансов вывод не столь однозначен. Территориальные легислатуры 16 , отражая волю жителей региона или города, нередко принимают социальные программы, финансируемые за счет региональных и местных налогов. Программы могут предусматривать как прямые выплаты, так и разного рода льготы (например , по оплате жилья, пользованию общественным транспортом и пр.). Одобрение такого рода программ означает, что представления о справедливости, на которых базируется политика перераспределения, имеют своего рода территориальное измерение.

Это можно объяснить двояко . Во-первых , в регионе могут преобладать социально-политические пристрастия, не вполне типичные для всей страны. Так, если население региона настроено несколько более эгалитарно, чем население страны в целом, состав региональной легислатуры окажется, вероятно, относительно более левым, а региональная социальная политика - относительно более активной, чем в других регионах. Во-вторых , жители территории могут в большей степени проявлять солидарность по отношению друг к другу, чем по отношению к жителям других территорий. Так иногда бывает в странах, регионы которых отличаются большим этническим, культурным и экономическим разнообразием. В подобных обстоятельствах избиратели способны иногда предпочесть внутрирегиональную перераспределительную программу общенациональной.

Бюджетный федерализм позволяет делать выбор между общенациональными и территориальными социальными программами, а также между их вариантами. Поскольку выбор диктуется различиями в понимании справедливости, он не может оспариваться на основе экономических критериев. Вместе с тем очевидны опасности, связанные с ситуацией, когда внутрирегиональная солидарность значительно сильнее общенациональной, представления о допустимой мере неравенства резко различаются от региона к региону, а важнейшие социальные гарантии действуют преимущественно в региональных границах. Та степень бюджетной децентрализации, которая соответствует подобной ситуации, не была бы фактически востребована при наличии достаточно развитой общенациональной идентичности, а при ее отсутствии столь широкая децентрализация привела бы, в конечном счете, к распаду государства.

Стабильность общенационального суверенитета предполагает, что основные социальные гарантии действуют на всей территории страны и выражают общенациональную политику распределения как денежных доходов, так и услуг здравоохранения, образования и т. д. Соответственно ведущая роль в реализации распределительной функции государственных финансов , как правило, принадлежит центральным властям. Вместе с тем ограниченная мера децентрализации в отношении этой функции уместна.

Наибольшие преимущества децентрализация приносит при осуществлении аллокационной функции общественных финансов . При определенных обстоятельствах децентрализованное выполнение этой функции в большей степени способно приводить к Парето-улучшениям , чем централизованное.

Когда выгоды от каждой единицы общественного блага получает все население страны, то решения об их производстве, несомненно, должны быть результатами общенационального коллективного выбора. Например , стратегические вооружения предназначены для защиты всех граждан от опасности агрессии. Если в отношении таких вооружений жители одного региона проявляют относительно большую заинтересованность (готовность платить), чем жители другого, то требуется выработать согласованную позицию, пусть даже она не в равной степени отвечает интересам каждого. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, затрагивающие интересы граждан независимо от места их проживания.

Однако во многих случаях происходит локализация выгод , приносимых общественным благом. При этом состав общественных благ, в которых нуждается население разных городов и регионов, неодинаков. Так, в одном месте для улучшения снабжения питьевой водой требуется бурить скважины, в другом - строить канал, в третьем - создавать очистные сооружения повышенной эффективности. Даже если речь идет об одном и том же виде общественного блага, зачастую каждая его единица потребляется локально. Например , любой город нуждается в освещении, однако оно в отличие от оборонительных систем непосредственно доставляет выгоды только тем, кто находится в данном месте. Значит, решение о том, как лучше освещать город, в принципе, может быть принято децентрализованно.

Локализация выгод от общественного блага не всегда приобретает пространственный характер. Границы фактического потребления (восприятия, усвоения) блага бывают не только географическими, но и социальными. Так, радиопередача на иностранном языке представляет смешанное общественное благо для тех, кто знаком с данным языком. Однако там, где нет четкой пространственной границы распространения выгод, труднее справляться с проблемой безбилетника, контролируя доступ к благу. Следовательно, велика опасность того, что децентрализованные решения, касающиеся желательного состава и количества общественных благ, не будут подкреплены децентрализованным финансированием.

Конечно, общенациональные власти выделяют регионам и даже отдельным организациям или группам граждан средства, мобилизуемые в общенациональном масштабе, и обусловливают пути их использования. Однако это само по себе не выражает сущность бюджетной децентрализации как основы экономического федерализма. Фискальный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить о собственной бюджетной политике территориального сообщества граждан, которые объединяют часть своих средств для достижения выдвигаемых ими совместных целей.

Административно-территориальные образования, имеющие собственные органы власти и управления, в принципе, способны обладать подобного рода самостоятельностью. Но практически оправданной самостоятельность является лишь тогда, когда она позволяет лучше удовлетворять потребности в конкретных общественных благах.

Представим, что всем гражданам страны свойственна одна и та же функция спроса на освещение улиц. В этом случае оптимальной была бы централизованная разработка соответствующих нормативов. В связи с конкретными особенностями топографии населенных пунктов, а также географическими различиями в уровне издержек федеральные органы могли бы устанавливать не единый для всех численный норматив, а единую методику расчета, например , формулу, в которую подставлялись бы параметры данного города или поселка. Определение локальных нормативов на основе предписанной методики, пусть даже с некоторой ее модификацией, представляло бы собой пример управленческой децентрализации, а не проявление реального экономического федерализма.

Допустим, что население страны делится на три группы , каждой из которых присуща своя, непохожая на другие функция готовности платить за общественные блага. При этом во всех регионах и городах эти группы представлены в равных пропорциях. В таком случае также не было бы основы для бюджетного федерализма, поскольку один и тот же подход годился бы для любой местности.

Напротив, децентрализация в максимальной степени наполнилась бы реальным содержанием в ситуации, когда группы, однородные по предпочтениям, концентрируются в тех или иных регионах или городах. Тогда самостоятельность территории в принятии решений, касающихся данного локального общественного блага, имела бы такой же смысл, как самостоятельность индивида в выборе частных благ.

Итак, бюджетный федерализм , в принципе, способен быть эффективным, если :

- децентрализованно принимаются решения , относящиеся к поставке тех общественных благ, выгоды от которых в основном локализуются на данной территории;

- локализацию выгод предполагается в существенной степени совместить с территориальной локализацией издержек , иными словами, жители региона берут на себя преимущественную ответственность за финансирование поставки локальных общественных благ;

- предпочтения, относящиеся к локальным общественным благам, в большей степени различаются между регионами, чем внутри регионов ; иначе говоря, население региона в некотором смысле более однородно, чем население страны в целом.

На практике данные условия могут выполняться в различной мере, и это, конечно, сказывается на степени реализации тех тенденций, которые фиксирует теория фискального федерализма. Тем не менее, чтобы выявить эти тенденции, естественно предположить, что все перечисленные условия удовлетворяются полностью.

Увеличение численности граждан позволяет добиться экономии на масштабе при производстве локальных общественных благ, поэтому территориальные общности конкурируют между собой за привлечение дополнительных налогоплательщиков. Однако эти общественные блага практически всегда относятся к числу смешанных, и для большинства из них актуальна проблема переполнения .

Рассмотрим пример создания в городе общественного парка и определения его оптимального размера с точки зрения индивида. При этом для упрощения предположим, что в этом городе проживают граждане с одинаковыми вкусами.

Для отдельного потребителя, сопоставляющего свои издержки и выгоды, существенны две зависимости : одна определяет оптимальную площадь парка при данной численности пользователей, а другая - оптимальное число пользователей при данной площади парка. Дело в том, что для индивида значим не только вопрос, как лучше удовлетворить потребности тех, кто уже живет в городе (в том числе его собственные), но и насколько желателен приток новых жителей или, наоборот, стабилизация и даже некоторое уменьшение населения города при данном состоянии его инфраструктуры. Оба вопроса касаются, по существу, распределения издержек и выгод, связанных с локальными общественными благами, между налогоплательщиками. Увеличение населения позволяет разделить издержки между большим числом людей, но, вызывая переполнение, заставляет делить также и выгоды.

Оба этих вопроса должны быть решены совместно . В нахождении совместимых оптимальных решений такого рода и состоит смысл теории клубов .

Продемонстрируем принципиальный подход к подобным проблемам с помощью Рис. 2.23 , на котором S - площадь парка, а У - денежный масштаб. В данном случае в нем измеряются индивидуальные издержки С и индивидуальные выгоды В (это суммарные, а не предельные издержки и выгоды). N - численность жителей, которым предстоит пользоваться парком.

На Рис. 2.23(а) линии ипоказывают, как зависят издержки и выгоды от площади парка при некотором фиксированном значении численности жителей, которое обозначим. Линииисоответствуют зависимостям выгод и издержек от площади при некоторой иной численности населения, которую обозначим.

Если на самом деле число жителей составляет , то оптимальная площадь парка равна. Именно при таком значенииS предельные издержки и выгоды в данном случае равны друг другу и достигается максимум расстояния по вертикали между кривыми и, т. е. разность между выгодами и издержками.

Однако при численности населения оптимальной оказалась бы площадь, при которой достигается максимальное значение разности

(). Таким образом, каждому значениюN можно поставить в соответствие некоторое оптимальное значение площади парка S* . Эту зависимость отражает линия S* на Рис. 2.23(в).

Рис. 2.23. Пример нахождения совместимых оптимальных решений

На Рис. 2.23(б) показано, как при фиксированном значении S определяется соответствующее ему оптимальное значение N . Линии выгод и издержексоответствуют здесь некоторой площади парка. И издержки, и выгоды индивида при данном количестве локального общественного блага уменьшаются с ростом числа пользователей. Наибольшее расстояние по вертикали между кривымиидостигается при численности населения, которая представляет собой оптимальное значение при заданной. Издержки, выгодыи оптимальное значение численности жителейсоответствуют некоторой иной площади парка, а именнои т. д.

На Рис. 2.23(в) проведена линия N* , фиксирующая совокупность оптимальных значений N при различных S . Пересечение линий N* и S * отражает существование согласованного оптимального решения обеих проблем.

Ресурсную основу бюджетного федерализма составляют доходы территориальных бюджетов, которые формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов .

Собственные , или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступающие в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения или распоряжения (см. Рис. 2.24) .

Передача средств производится либо заблаговременно, т. е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от:

Акцизов;

Налога на прибыль (доход) предприятий;

Подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.

Отчисления от регулирующих налогов занимают по обьему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.

Рис. 2.24. Схема регулирующих доходов

Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем:

Обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников;

Способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц;

Стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т. е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.

Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место, например , в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.

Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. Т. е. выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.

Для собирательного обозначения различных форм передачи средств из одних звеньев бюджетной системы в другие часто используют термин «бюджетные гранты ». Бюджетный грант имеет место во всех случаях, когда некоторое поступление средств в территориальный бюджет непосредственно обусловлено законным решением, принятым органом власти, не относящимся к данной территории. Бюджетный грант необязательно предполагает межбюджетное перечисление денег (трансферт). Во многих случаях средства, составляющие грант, остаются на территории, на которой собраны.

Возможны бюджетные гранты, направленные «вверх» или «по горизонтали» бюджетной системы (территория может по своей инициативе ввести налог в пользу общенационального бюджета или другой территории). Однако на практике гранты практически всегда направляются «сверху вниз». Таким образом, общенациональные и региональные власти содействуют выравниванию условий, в которых осуществляются производство локальных общественных благ и перераспределительные процессы на местах.

Специфические предпочтения, характерные для населения территории, выявляются тем точнее, чем адекватнее ее жители воспринимают предельные издержки поставки локальных общественных благ . Бюджетные гранты позволяют непосредственно не увязывать удовлетворение потребностей в локальных общественных благах с ростом налогообложения именно тех граждан, которые, проживая в регионе, потребляют данные блага. В результате возникает избыточное давление в пользу увеличения бюджетных расходов. Поскольку это происходит одновременно на всех территориях, предъявляющих спрос на гранты, то, при прочих равных условиях, возникает тенденция к превышению оптимального уровня совокупного налогового бремени.

В зависимости от соотношения грантов с бюджетными доходами, образуемыми на основе собственной политики территорий, различаются так называемые американская и германская модели бюджетного федерализма . Для первой характерно преобладание в бюджетных доходах территории налогов, непосредственно устанавливаемых ее легислатурой. Эта модель благоприятствует гибкости и самостоятельности бюджетной политики, стимулируя повышение аллокационной эффективности. Второй присуща высокая доля бюджетных грантов. Ей соответствует относительно большее единство бюджетной политики в масштабе всей страны и, как правило, более активное перераспределение.

Модели характеризуют именно степень бюджетной самостоятельности территорий, а не сугубо количественные различия в соотношении федеральной и территориальной долей в консолидированном бюджете. Вместе с тем в странах, избравших германскую модель, доля федерального бюджета в суммарных доходах консолидированного, как правило, относительно выше.

Рациональное построение межбюджетных отношений предполагает учет конкретных аллокационных последствий всех видов грантов. Такие последствия бывают как намеренными , так и ненамеренными . Для территориальных органов гранты выступают в роли стимулов, модифицирующих их аллокационное поведение. Если такие органы обладают реальной бюджетной самостоятельностью, для них актуален выбор оптимального соотношения налогов и потребления локальных общественных благ. Бюджетные гранты, изменяя условия выбора, влияют на это соотношение.

Стимулирующее действие гранта зависит от его типа . С этой точки зрения различаются блочные и категориальные гранты , а среди последних в свою очередь выделяются гранты долевые и недолевые .

Блочный грант поступает в полное распоряжение территориального бюджета и может быть использован по усмотрению территориальных органов на любые цели, соответствующие функциям данного звена бюджетной системы. Таковы, например , отчисления от налога на добавленную стоимость и других федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Категориальным называется грант, направляемый в территориальный бюджет для использования на конкретные цели, которые устанавливаются органом, передающим средства из бюджета более высокого уровня. Так, часть ассигнований из федерального бюджета выделяется регионам для финансирования их участия в реализации общегосударственных программ.

Категориальный грант является долевым , если регион обязан дополнять его ассигнованиями из собственных источников на достижение той цели, для которой грант предназначен. Например , общегосударственная программа может предусматривать, что регионы, которые предпринимают строительство новых шоссейных дорог, получают из федерального бюджета средства, покрывающие 50% стоимости этого строительства. Регион вправе обратиться за подобным грантом, только когда он готов тратить и собственные средства на цель, поддерживаемую центральным правительством. Общегосударственный и региональный бюджеты как бы вступают в долю для «приобретения» конкретного общественного блага.

Если этого не происходит, категориальный грант является недолевым. Например , предоставление недолевого федерального гранта на улучшение водоснабжения населенных пунктов региона предполагает, что в связи со значимостью экстерналий или требованиями политики распределения федеральный бюджет в полном объеме финансирует создание соответствующих локальных общественных благ, а территориальный бюджет выступает в роли канала, по которому передаются средства.

Долевые гранты бывают как лимитированными , так и нелимитированными . Долевой нелимитированный грант неограниченно возрастает с увеличением степени достижения цели, для которой он предназначен, и ростом целевых ассигнований территориального бюджета. Так, центральное правительство может взять на себя обязательство финансировать половину расходов на строительство дорог независимо от его масштабов. Ограничителем суммарных затрат в этом случае служит только мера готовности населения региона оплачивать вторую половину расходов.

Однако возможен и иной вариант, когда, например , определяется предельная протяженность дорог, в финансировании строительства которых участвует федеральный бюджет, или просто устанавливается предельная сумма ассигнований, на которую вправе рассчитывать регион. В подобных случаях грант является лимитированным .

Блочные и недолевые категориальные гранты практически всегда лимитированы. Ведь у их получателей отсутствовала бы заинтересованность удерживать расходы в разумных пределах, если бы ограничения не накладывались фиксированными размерами грантов.

Для региона бюджетный фант играет примерно ту же роль, что социальная помощь для индивида. Блочный грант подобен помощи в форме денежной выплаты, которую получатель тратит на приобретение наиболее привлекательных для него товаров и услуг. Категориальный грант предполагает «натурализацию» помощи. Если он недолевой, то аналогом ему выступает бесплатное предоставление конкретного товара или услуги, а выделение долевых грантов аналогично лимитированному или нелимитированному субсидированию покупок.

Специфика российской модели бюджетного федерализма определяется рядом обстоятельств. Во-первых , это огромная исходная дифференциация регионов по основным политико-административным, экономическим и социальным характеристикам и, во-вторых , - ярко выраженная ориентация на фискальную модель бюджетного федерализма.

К основным особенностям политико-административного характера относятся:

1) излишне раздробленная численность (83) субъектов Российской Федерации;

2) новообразование части субъектов РФ никак не связывалось с наличием финансовой самостоятельности, а продиктовано парадом национальных суверенитетов; в настоящее время треть субъектов РФ (32 субъекта) существуют как национальные образования;

3) шесть разновидностей политического статуса субъектов РФ: область, республика, автономная область, автономный округ, край и мегаполис;

4) шесть разновидностей муниципальных образований (административные районы, города, в том числе республиканского, краевого, областного, окружного значения; городские районы и округа; поселки городского типа; сельские администрации; сельские населенные пункты) при конституционном закреплении их негосударственного статуса;

5) восемь федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Северо-Кавказский).

К числу особенностей социально-экономического характера модели российского бюджетно-налогового федерализма относятся:

1) наличие нескольких групп экономических регионов, весьма отличающихся по уровню экономической самостоятельности (развитые, развитые выше среднего, средние, ниже среднего, слаборазвитые);

2) существенные различия субъектов РФ по ключевым социально-демографическим характеристикам - численности и плотности населения, средней продолжительности жизни, природно-климатическим условиям, национальным и историческим особенностям.

Таким образом, в настоящее время в Российскую Федерацию входят 83 региона - субъекта Федерации. Сегодня примерно 13 субъектов Федерации самодостаточны, однако большинство - 70 субъектов Федерации - дотационны. Правительством планируется сократить с 70 до 60 число субъектов Российской Федерации, получающих дотации, а количество регионов-доноров увеличить с 13 до 23 .

Из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала различия в бюджетной обеспеченности регионов России достигают 30 раз, а после межбюджетного выравнивания сокращаются до 3-3,5 раза.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта . С одной стороны , речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, с другой – о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

В настоящее время роль бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетной системе возрастает. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает необходимость возрастания роли органов власти субъектов Федерации. Однако не менее, а, может быть, и более важную роль продолжают играть и местные (в том числе, муниципальные) бюджеты. Тем не менее, трудности и недостатки в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться как бы вне поля зрения и политиков, и экономистов.

Бюджет субъектов Федерации - это система экономических отношений, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение национального дохода на экономическое и социальное развитие субъекта Федерации.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации проявляется в аккумулировании финансовых ресурсов, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно-налоговые системы полностью (таково, например, большинство региональных налогов, штрафов и иных финансовых санкций).

Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации сосредоточиваются финансовые ресурсы, поступающие в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня. Часть средств, аккумулируемых в вышестоящих бюджетах, перераспределяются по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих бюджетов.

Экономическая сущность бюджетов субъектов Федерации реализуется в их функциях :

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков по уровням территориальной организации государства (направления этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т. д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование бюджетных средств, включая ресурсы, поступающие в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня.

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутри региональных социальных программ, т. е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализация его национально-этнических интересов.

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли «местного хозяйства», местные дороги и транспорт и т. п.), как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутри региональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т. д.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной региональной политики возможности реализации данных функций, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.

Бюджеты субъектов Федерации - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется в известной мере и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых выступают важным компонентом программы повышения благосостояния народа.

Для того чтобы региональные бюджеты выполняли все вышеизложенные функции, они должны отвечать требованиям целевой региональной ориентации, без которой они превращаются в низкий уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства. Региональные бюджеты должны основываться на строгом и стабильном порядке их сосуществования с государственной системой; вбирать в себя все, что положено по закону без каких бы то ни было ограничений; обеспечивать независимость регионального руководства; поддерживать социальный, национально-этнический, инфраструктурный, природно-ресурсный и экологический потенциалы своей территории в интересах всего населения; учитывать перспективу соответствующего региона.

Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей или задачами общей перестройки экономики и т. д., ни о каком сущностном содержании этих систем говорить уже не приходится.

Кроме того, бюджеты субъектов Федерации должны быть простыми (требование доступности для исполнения) и понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.), воспринимаемыми как справедливые (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения и т. п.).