аспирант

Астраханский государственный университет

Специалист

Усманов Рафик Хаматович, профессор, доктор политических наук

Аннотация:

Энергетический вопрос является важнейшей составляющей внешней политики государств мира и на внешнюю политику любого государства большое влияние оказывают экономические факторы, в число которых, наряду со многими другими, входит стремление к освоению внешних рынков для поставки своей продукции на экспорт.

The power question is the major the making foreign policy of the states of the world and on foreign policy of any state the great influence is rendered by economic factors which number, along with many others, includes aspiration to development of foreign markets for delivery of the production to export.

Ключевые слова:

Внешняя политика; энергетические ресурсы; международные отношения; нефть; газ; мировая политика; энергетическая политика; геополитика; международная торговля

Foreign policy; energy resources; international relations; oil; gas; world politics; power policy; geopolitics; international trade

УДК 328

При изучении внешней политики можно столкнуться с множеством подходов, которые по своему объясняют ее сущность, функции, цели и задачи. Осуществляя свой внешнеполитический курс, государство преследует такие цели, как обеспечения национальной безопасности, экономического и политического роста государства, создание положительного образа страны среди других государств мирового сообщества. Внешняя политика государства - это комплекс действий, направленных на установление и поддержание отношений с международным сообществом, защиту собственных интересов и расширение своего влияния на других субъектов международных отношений.

Экономическое развитие страны и его политическая стабильность зависит от внешней политики, таким образом, внешняя политика так же выполняет и экономическую функцию. Усиление экономической мощи является важной задачей внешнеполитического курса государства. Внешняя политика государства способствует продуктивному функционированию экономики, росту благосостояния общества. Ввиду этого в сферу ее задач входит резервация стратегических ресурсов государства, обеспечение для страны выгодного участия в разделение труда, поиск наиболее доступных по цене ресурсов, обеспечение наиболее рентабельных условий сбыта продукции.

Одним из важных направлений внешнеполитической деятельности государства на международной арене, является внешняя энергетическая политика. То есть речь идет о ресурсах, которые государство может использовать для достижения целей внешней политики.

После первого энергетического кризиса в середине 70-х годов XX в. энергетический фактор стал играть в мировой политике не меньшую роль, чем военный, что привело к формированию и дальнейшему развитию энергетической дипломатии в качестве инструмента международной политики. Ее важной особенностью стало тесное взаимодействие внешнеполитических ведомств и компаний, рост активной роли последних на международной арене в качестве самостоятельных игроков, повышение значимости в международных делах энергетической дипломатии.

Таким образом, на внешнюю политику любого государства большое влияние оказывают экономические факторы, в число которых, наряду со многими другими, входит стремление к освоению внешних рынков для поставки своей продукции на экспорт.

Под «внешней энергетической политикой» понимается сфера деятельности государства в международных отношениях по защите и отстаиванию национальных интересов, обусловленных производством, транспортировкой и потреблением энергоресурсов. Заметим, что цели, задачи, приоритеты и направления внешней энергетической политики тесно связаны с «внешней политикой».

В ее рамках взаимоотношения развиваются по следующим основным направлениям: между странами-импортерами, странами-экспортерами, между этими группами государств, объединенных в международные организации глобального и регионального значения, между странами-производителями и потребителями, а также ТНК, между самими ТНК. Можно выделить еще и комплекс отношений между странами-экспортерами и импортерами, а также странами, обеспечивающими транзит энергетических ресурсов.

На сегодняшний день энергетический вопрос стал одним из ключевых вопросов в мировой политике. В данной сфере пересекаются интересы крупнейших мировых акторов: России, США, Китая, ЕС. Следовательно, вопросы в области энергетики играют значительную роль при формировании внешнеполитических стратегий государств. Одним из средств осуществления таких стратегий является энергетическая дипломатия, а геостратегия в свою очередь осуществляет координацию курса дипломатических методов и средств для установления взаимовыгодного межгосударственного сотрудничества в энергетической сфере.

Энергетический вопрос является важнейшим составляющей внешней политики государств мира. Отметим, что большинство стран мира являются импортерами энергоресурсов. Энергетическая безопасность этих стран напрямую зависит от положений на мировых энергетических рынках, и ни одна страна не хочет допускать бесконтрольной конкурентной борьбы. Поэтому страны готовы к активному сотрудничеству в области энергетической сферы, таким образом, во многих странах стало формироваться специальное направление их внешней политики и дипломатии, энергетическая политика и энергетическая дипломатия.

Основными задачами переговоров в этой отрасли являются:

• баланс интересов;
• дальнейшее развитие производства энергоресурсов;
• формирование устойчивой и бесперебойной системы транспортировки;
• урегулирование территориальных споров между странами по поводу смежных районов, богатых энергоресурсами;
• разграничение прав на морские месторождения между соседними государствами;
• решение инвестиционных проблем и развитие крупных энергетических проектов;
• вопросы ценообразования и стабильности энергетических рынков.

В качестве механизмов реализации целей в процессе взаимоотношений используются традиционные организационные формы и общепринятые в международной практике разновидности политических и правовых документов. А именно на двусторонней основе распространены в качестве рабочих органов межправительственные комиссии по экономическому и научно-техническому сотрудничеству, в рамках которых созданы специализированные комитеты или постоянные рабочие группы по сотрудничеству в ТЭК. К примеру, рабочая группа по сотрудничеству в области энергетики между РФ и Великобританией, РФ и Болгарией, РФ и Вьетнамом (действующие в настоящий момент). Также существуют множество примеров многосторонней энергетической дипломатии, например: ЕС, НАФТА, МЭА, ОПЕК.

Для обеспечения экономической безопасности государств международное энергетическое сотрудничество должно включать в себя не только экспортно-импортные операциями по обороту углеводородного сырья или других энергоносителей, но и сотрудничество по разработке и внедрению в практику новых технологий, в том числе связанных с исследованиями возобновляемых источников энергии.

Отметим, что интенсивное развитие международной торговли энергоресурсами привело к формированию геополитических аспектов энергетики. К ним можно отнести географическое положение крупнейших месторождений газа, нефти, угля с точки зрения их отдаленности от рынков сбыта, а также способы транспортировки данных ресурсов. Если сравнивать страны Центральной Азии, богатыми углеводородными ресурсами и страны Персидского залива, то страны Центральной Азии не имеют выхода к морю, поэтому транспортировка ресурсов на внешние рынки осуществляется по системе трубопроводов, проложенных через территорию России. Следовательно, для успешной реализации международной торговли энергоресурсами, одним из направлений геополитики Стран Центральной Азии является формирование взаимовыгодных отношений.

Стоит принять к вниманию, геополитические интересы того или иного государства в области энергетики и внешнеэкономические интересы не всегда могут совпадать. Как пример можно привести интересы Российской Федерации в Каспийском регионе, то есть эти интересы основаны не только на энергетических и внешнеэкономических факторах, но также и на геополитическом значении региона, важного для национальной безопасности страны, что чаще имеет большее значение, нежели экономическая выгода.

Поставки углеводородов в разные страны означает получение экономической прибыли и развитие, укрепление отношений с этими странами. Энергетическое сотрудничество может стать фундаментом для дальнейшего расширения связей. Значительные объемы поставок в какую-либо страну не зависят от цены за поставки энергии, скорее это означает, что данная страна имеет приоритетное значение во внешней политике страны-экспортера. Цена на энергоносители формируется в результате торга, который выходит за коммерческие рамки и включает в себя политические мотивы. Борьба за маршруты трубопроводов также имеет геополитическую окраску. Страна, через территорию которой пролегают маршруты трубопроводов, повышает свой политический вес как страны транзитера, а также снимает экономическую ренту за поставку ресурсов через свою территорию. Если трубопроводы идут в обход той или иной страны, то ее политическое значение может снизиться, и она лишается дополнительной статьи доходов.

Огромную роль, которую играют в мире углеводородные ресурсы, вызывают обострение противоборства между державами за контроль над ними. В виду того, что запасы нефти и газа ограниченны, невосполнимы и неравномерно распределены в мире, ситуация еще больше осложняется.

На сегодняшний момент в мире насчитывается различные альтернативные сети транспортировки энергии в виде угля, газа, электричества, сланцев, тепловых электростанций, атомных электростанций. Отметим, что, несмотря на все вышеперечисленное, нефть является широко используемым энергоресурсом, а также универсальной и гибкой формой международной торговли энергетическими ресурсами.

Таким образом, следует, что проблема нефтегазовых ресурсов оказывает большое на процессы, происходящие в мире. Объяснить данный факт можно несколькими причинами:

• во-первых, все государства мира крайне заинтересованы в обеспечении энергетической безопасности. Отсюда же вытекает появление некоторых долгосрочных союзов, которые определяют обстановку в ключевых нефтедобывающих регионах;
• во-вторых, существенно влияет на внешнюю политику тот факт, что бизнес на «черном золоте» остается одним из самых прибыльных видов предпринимательства. Например, обнаружение в Ливии значительных запасов нефти быстро превратило отсталую страну в относительно влиятельное на международной арене государство;
• в-третьих, нефтяная промышленность по своей природе носит интернациональный характер, что ведет к образованию очень крупных компаний. Эти компании действуют, невзирая на границы суверенных государств, не считаясь с политическими разногласиями между ними. Более того, крупнейшие нефтяные компании ведут переговоры с национальными правительствами и достигают с ними договоренностей, выступая, по сути дела, на равных.

Следовательно, можно сделать вывод, что влияние нефтегазовых ресурсов на внешнюю политику государства очень велико. Нефтегазовые ресурсы являются значительным показателем уровня политико-экономического взаимодействия между государствами и серьезным внешнеполитический инструмент. Как отмечалось ранее, существует прямая зависимость между ценовой политикой на основные энергоресурсы и текущим состоянием международных отношений.

Тот факт, что наличие энергетических ресурсов тем или иным образом влияет на внешнюю политику государства, является объектом изучения многих исследователей. Проанализировав эти работы можно заметить, что каждый исследователь разными подходами трактует факт важности энергетических ресурсов, при этом называя их как «серьезный внешнеполитический инструмент», «стратегические ресурсы страны» и т.д.

По мнению большинства ислледователей, наличие энерегетических ресурсов положительно влияет на внешнеполитические отношения страны. В своей работе "Внешняя энергетическая политика России" авторы Н. А. Филимонова и В. Н. Харламова рассматривают этот вопрос следующим образом: "Экспортно-импортные отношения между производителями и потребителями энергоресурсов выходят далеко за рамки сугубо экономических. Энергетическое сырье (энергоресурсы), прежде всего нефть, превращается в своего рода индикатор уровня политико-экономического взаимодействия между государствами и в серьезный внешнеполитический инструмент. Есть прямая зависимость между ценовой конъюнктурой на основные энергоресурсы и текущим состоянием международных отношений, стабильностью на планете".
Как показывает международный опыт, энергетический фактор эффективно влияет на понижение конфликтности в нестабильных регионах, повышение потенциала добрососедства и сотрудничества между странами и регионами. Словом, экспорт углеводородов, другие виды энергетического сотрудничества превратились в важный фактор внешнеполитической деятельности и внешней политики.

Библиографический список:

1. Цели и функции внешней политики [Электронный ресурс] // Электронная онлайн библиотека. – Режим доступа: http://banauka.ru/2361.html
2. Жизнин С. Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика. – М.: ООО Ист Брук, 2005. – 640 с.
3. Справочно-правовая система Консультант Плюс: Международное право.
4. Энергетика и глобализация [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://mir-politika.ru/168-energetika-i-globalizaciya.html
5. Жизнин С. Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика. – М.: ООО Ист Брук, 2005. – 640 с.
6. Сапир Ж. Энергетическая безопасность России и эффективность использования энергетических ресурсов // Социнтерн, 2006. –№ 1. – 53 с.
7. Харламова В. Н., Филимонова Н. А. Внешняя энергетическая политика России (на примере энергодиалога РФ-ЕС) //Вестник СПбГУ. Сер. – 2006. – Т. 5. – №. 4.
8. Милов В., Селивахин И. Проблемы энергетической политики //Рабочие материалы Московского Центра Карнеги. – 2005. – №. 4.

Рецензии:

31.10.2014, 21:41 Шаргородская Наталья Леонидовна
Рецензия : Статья может быть рекомендована к печати после внесения определенных корректив: автору необходимо проанализировать работы ученых, исследователей, кто уже занимался изучением данной проблемы и разместить список литературы в алфавитном порядке.

Глобальный характер международных энергетических проблем, все большая их политизация, а также объективно сложившееся положение российского ТЭК в системе мировой энергетики выдвинули энергетический фактор в число ключевых опор российской внешней политики.

Ю.Н.Глущенко,

ведущий научный сотрудник РИСИ, кандидат экономических наук

В последние 5-7 лет у России появилась реальная возможность активно использовать этот фактор в качестве инструмента геополитики, надежного обеспечения своих внешнеполитических и экономических интересов. Несмотря на глобальный экономический кризис, учитывая тенденции дальнейшего развития мировых энергетических рынков и сохранения на них российских позиций, как минимум в среднесрочной перспективе, роль энергетического фактора останется одной из определяющих во внешней политике России. В этой связи энергетическая дипломатия России по-прежнему будет являться важнейшим средством укрепления геополитических позиций нашего государства как на глобальном, так и на региональном уровнях.

Основные приоритеты современной внешней энергетической политики нашей страны сформулированы в Энергетической стратегии России на период до 2030 г., утвержденной правительством РФ 13 ноября 2009 г. В истории постсоветской России это уже третий документ такого рода.

Современная энергетическая политика нашей страны базируется на следующих фундаментальных основах:

1. Использование потенциала национального ТЭК в качестве геополитического рычага, «подушки безопасности» и источника конкурентных преимуществ на отдельных направлениях в сфере глобальной и региональной политики.

2. Жесткий контроль со стороны высших органов власти и прежде всего президентских структур и аппарата правительства за энергетической политикой и процессом принятия решений в данной сфере.

3. Сохранение национального контроля над основными нефтегазовыми компаниями, месторождениями углеводородного сырья и транспортной (трубопроводной) инфраструктурой.

4. Поддержка со стороны государства экспансии ведущих российских энергетических компаний на внешних рынках.

5. Использование нефтегазовых доходов государственного бюджета для поддержания социально-политической стабильности в стране и перевода экономики страны на рельсы модернизации и технологического развития.

Основные контуры новой российской внешней энергетической доктрины были очерчены президентом РФ Д. Медведевым 19 февраля 2009 г. в выступлении на Сахалине в связи с пуском первого завода по производству сжиженного природного газа (СПГ).

Обращаясь к проблемам региональной и глобальной энергетической безопасности и оценивая место России в глобальных энергетических процессах, глава государства подчеркнул: «Нельзя допустить того, чтобы вопросы энергетического сотрудничества, энергетического диалога осуществлялись или происходили без нашего участия, потому что Россия все-таки это та страна, которая имеет и моральное право, и юридические возможности, и, самое главное, фактические возможности претендовать на участие в самых разных энергетических процессах в мире».

В своем выступлении глава российского государства также вновь поставил вопрос о необходимости создания новой правовой базы в области энергетической безопасности. Он также отметил, что требуются «новые технологические формы международного сотрудничества».

Новая стратегия формирует и новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, в их числе:

– достижение устойчивых результатов внешнеэкономической деятельности в сфере топливно-энергетического комплекса в условиях усиления глобальной конкуренции за ресурсы и рынки сбыта;

– минимизация негативного влияния глобального экономического кризиса и его использование для коренного обновления и диверсификации структуры экономики в пользу менее энергоемких отраслей, стимулирования перехода российского энергетического сектора на ускоренное инновационное развитие и новый технологический уклад;

– увеличение стратегического присутствия России на рынках высокотехнологичной продукции и интеллектуальных услуг в сфере энергетики, в том числе за счет развертывания глобально ориентированных специализированных производств;

– географическая и продуктовая диверсификация российского энергетического экспорта в условиях стабильных и расширяющихся поставок энергоресурсов крупнейшим мировым потребителям;

– рациональное снижение доли топливно-энергетических ресурсов в структуре российского экспорта, переход от продажи первичных сырьевых и энергетических ресурсов за рубеж к продаже продукции их глубокой переработки, а также развитие продажи нефтепродуктов, выпускаемых на зарубежных нефтеперерабатывающих заводах, принадлежащих российским нефтяным компаниям;

– развитие крупных узлов международной энергетической инфраструктуры на территории России, осуществляемое с использованием новых энергетических технологий.

В докризисный период (2000-2008 гг.) в России отмечался устойчивый рост производства и экспорта всех видов углеводородных топливно-энергетических ресурсов (нефть, нефтепродукты, газ). Так, за указанный период доходы от экспорта газа увеличились с 16,6 до 69,1 млрд. дол., нефти - с 25,3 до 161,1 млрд. дол., нефтепродуктов - с 10,9 до 79,9 млрд. дол.

В последние годы были реализованы такие масштабные проекты по строительству экспортной энергетической инфраструктуры для повышения надежности поставок и транзита российских энергоресурсов в Европу, как:

газопровод «Голубой поток» (16 млрд. куб. м газа в год, 2005 год);

первая очередь Балтийской трубопроводной системы (65 млн. тонн нефти в год, 2006 год);

газопровод Ямал - Европа (33 млрд. куб. м газа в год, 2007 год);

первая очередь нефтепродуктопровода «Север» (8,4 млн. тонн нефтепродуктов в год, 2008 год).

С целью диверсификации направлений экспортных поставок российских энергоресурсов начата реализация новых инфраструктурных проектов, в их числе:

газопровод «Северный поток» (55 млрд. куб. м газа в год);

нефтепровод «Восточная Сибирь - Тихий океан» (80 млн. тонн нефти в год). Первая очередь введена в эксплуатацию в декабре 2009 г.

Подписаны предварительные соглашения о строительстве газопровода «Южный поток» (30 млрд. куб. м газа в год), Прикаспийского газопровода (20 млрд. куб. м газа в год), нефтепровода «Бургас - Александруполис» (35 млн. тонн нефти в год).

Приняты решения о строительстве второй очереди Балтийской трубопроводной системы (50 млн. тонн нефти в год), расширении мощностей Каспийского трубопроводного консорциума.

Запуск первой части ВСТО - это важное событие не только для России, но и для Азиатско-Тихоокеанского региона. Эта трубопроводная система открывает для нашей страны выход на новый крупный региональный рынок, потребности которого в нефти непрерывно возрастают. Кроме того, после строительства Приморского НПЗ на рынки стран АТР можно будет поставлять и нефтепродукты. Это уже второй крупный региональный проект в области диверсификации экспортных рынков сбыта после запуска завода СПГ на Сахалине в феврале 2009 г.

Укрепление и сохранение стабильных отношений с традиционными потребителями российских энергоресурсов (страны ЕС и СНГ) и формирование столь же устойчивых отношений на новых энергетических рынках являются важнейшими направлениями энергетической политики страны в сфере обеспечения глобальной энергетической безопасности в соответствии с национальными интересами страны. Политика России в указанной сфере осуществляется в соответствии с принятыми в 2006 году на Санкт-Петербургском саммите «Группы восьми» решениями и рекомендациями и является открытой, построенной на принципах предсказуемости, ответственности, взаимного доверия и учета интересов производителей и потребителей.

На высшем политическом и дипломатическом уровнях ведется активный энергетический диалог не только с крупнейшими странами-потребителями и производителями энергоресурсов, но и также с крупными региональными объединениями стран (Европейский союз, Евразийское экономическое сообщество) и международными организациями (Шанхайская организация сотрудничества, Организация стран-экспортеров нефти, Форум стран-экспортеров газа, Международное энергетическое агентство, Мировой энергетический форум).

Избрание Леонида Бохановского Генеральным секретарем Форума стран-экспортеров газа (ФСЭГ) или, как еще на Западе называют эту организацию, – «газовый ОПЕК», подтверждает факт российского влияния в сфере мирового газового бизнеса.

На корпоративном уровне развивается практика обмена энергетическими активами и взаимного долевого участия российских и зарубежных нефтегазовых компаний во всей экономической цепочке - от геологоразведки и добычи до доставки энергоресурсов конечному потребителю. Практически завершен переход на рыночные отношения в сфере поставок газа в страны ближнего зарубежья, хотя данный процесс происходил в последние годы не бесконфликтно.

Беспрецедентный прошлогодний январский (2009 г.) сбой в поставках российского газа в Европу вынуждает РФ и ЕС по-новому взглянуть на общие проблемы укрепления энергетической безопасности. Но парадокс заключается в том, что искусственная политизация данной проблемы в 2009 г. привела к тому, что позиция некоторых наших европейских партнеров не всегда способствует поиску оптимальной модели взаимоотношений в газовой сфере.

Россия предлагает повысить взаимную ответственность поставщиков энергоресурсов, потребителей и транзитных государств, в том числе через процедуры преодоления чрезвычайных ситуаций и закрепление практики долгосрочных контрактов. В свою очередь, Евросоюз пытается обезопасить себя планами дальнейшей либерализации регионального газового рынка, поиском альтернативных источников и маршрутов газоснабжения и получением контроля над газопроводами Украины.

Во второй половине апреля 2009 г. президент РФ Д. Медведев направил коллегам по G20, странам СНГ и международным организациям предложения по формированию новой правовой базы международного энергетического сотрудничества.

Предложенный Россией «Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики» включает 20 основных принципов энергетического сотрудничества. В том числе:

– взаимная ответственность стран-потребителей и поставщиков энергоресурсов, а также транзитных государств за обеспечение глобальной энергетической безопасности;

– признание безопасности предложения (поставок) и спроса (прозрачный и предсказуемый сбыт) в качестве ключевых аспектов глобальной энергетической безопасности;

– обеспечение возможности беспрепятственной доставки энергоресурсов на международные рынки, в т.ч. через транзитные системы;

– обязательность консультаций и координации энергетической политики и связанных с ней мер, в т.ч. в области формирования будущей структуры энергетических балансов, диверсификации энергоснабжения, регуляторных документов в области производства, торговли, транзита и потребления энергии, планирования и осуществления инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на глобальную и региональную энергетическую безопасность;

– создание и совершенствование механизмов раннего предупреждения с участием поставщиков, потребителей и транзитных государств.

В России признают, что работа по укреплению партнерских отношений в сфере энергетики недостаточно систематизирована. Взаимоотношения с внешним миром в этой сфере носят формальный характер. Более того, мы и сами иногда совершаем ошибки, не просчитываем до конца политические риски и практические последствия. В этой связи глава нашего государства считает: «Мы должны активизировать наши диалоги со странами СНГ и ЕврАзЭС, с Европейским союзом, Соединенными Штатами Америки, с другими ведущими государствами мира. Мы также должны теснее координировать свою деятельность со странами ОПЕК, со странами-экспортерами газа, в том числе и в рамках недавно созданной новой организации, содействовать формированию единого евразийского энергетического пространства».

Совершенно справедливо Д. Медведев выделяет также в качестве одной из основных проблем отсутствие «полноценной информационной составляющей в этой сфере». Известно, что основные поставщики аналитической информации по энергетическим рынкам - это организации стран-импортеров энергоресурсов, в их числе Международное энергетическое агентство, управление энергетической информации Министерства энергетики США, западные нефтегазовые ТНК и консалтинговые организации. Документы, которые ими готовятся, рассматриваются как главные, в том числе на переговорах. Соответственно России необходимо иметь собственную информационно-прогностическую базу для объективного понимания глобальных энергетических процессов, которые будут влиять на формирование наших позиций и оценок наших партнеров.

Глава государства также считает, что «в числе неотложных тем продолжают оставаться и вопросы энергоэффективности, энергосбережения». Отмечая значение запуска первого в России завода по производству СПГ, который позволит обеспечить до 5% мировых поставок этого вида углеводородов, он подчеркнул, что это лишь ликвидация отставания России в данной специфической сфере. По его мнению, вхождение в новый «энергетический клуб» и «отвязка газа от трубы» - это действительно исторический факт, но сегодня важно выявить все «точки роста» в российской энергетической сфере и начать работу по всем перспективным направлениям.

В последние годы на Западе периодически звучат обвинения в адрес России за так называемые усилия по «использованию энергетических поставок в качестве политического оружия». Представители администрации Б. Обамы, как и их предшественники, постоянно призывают европейские страны снизить энергетическую зависимость от России, и пытаются искать сотрудничество с ЕС по данной проблеме, прежде всего, в части строительства обходных (минуя Россию) газопроводов. Напомним, что в последние годы на долю России приходилось 40% импорта ЕС природного газа и 33% импорта нефти.

Одновременно США пытаются вести активную игру на евразийском энергетическом пространстве (в апреле 2009 г. был назначен специальный представитель Госдепартамента США по энергетическим проблемам Евразии) и вести собственную «трубопроводную дипломатию в регионе». Отметим, что по большому счету энергетическую безопасность США все эти проблемы не затрагивают. Тем не менее, США параллельно пытаются нагнетать напряженность в данном контексте и по линии НАТО.

Со стороны России было бы нелепо возражать против самой идеи диверсификации источников энергоснабжения Европы. Однако порой Вашингтон и Брюссель, ставя во главу угла военно-политическую целесообразность, как ее понимают в НАТО, готовы диверсифицировать поставки любыми средствами, подчас игнорируя экономическую выгоду, рентабельность «альтернативных проектов», экологические угрозы, политическую нестабильность в зонах прокладки обходных трубопроводов и порой даже просто здравый смысл.

Подписание в ноябре 2009 г. Меморандума о раннем предупреждении конфликтов в энергетической сфере между РФ и ЕС будет способствовать деполитизации наших отношений. С точки зрения России важнее всего предупредительная работа по транзитным конфликтам. Для Брюсселя и Москвы это соглашение - доказательство заботы об интересах европейских потребителей и российских поставщиков. Благодаря активной работе на всех уровнях (высшем политическом, дипломатическом и корпоративном) на данном направлении в конце 2009 - начале 2010 г. удалось избежать новых конфликтов с Украиной в сфере трубопроводного транзита российских нефти и газа на европейский рынок.

В последние 10 лет постсоветской российской истории нефть и газ фактически являются не только главным источником валютных и, соответственно, бюджетных поступлений, но и служат (наряду с ядерным щитом) своеобразной «подушкой безопасности», которая защищает наши политические отношения с ЕС, отдельными ведущими странами Европы, США, Китаем от неожиданных осложнений.

Таким образом, энергетическое сотрудничество и энергодиалоги в обозримом будущем останутся фундаментом, обеспечивающим стабильность и в политической сфере.

размер шрифта

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 13-11-2009 1715-р (2019) Актуально в 2018 году

1. Основы государственной энергетической политики и этапы ее реализации

Проведение долгосрочной государственной энергетической политики для защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, обеспечения обороны и безопасности государства, эффективного управления государственной собственностью, достижения качественно нового состояния энергетического сектора осуществляется на следующих неизменных принципах:

последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики;

заинтересованность в создании сильных и устойчиво развивающихся энергетических компаний, достойно представляющих Россию на внешних рынках и способствующих успешному функционированию конкурентных внутренних рынков;

обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере.

Главными стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются:

энергетическая безопасность;

энергетическая эффективность экономики;

бюджетная эффективность энергетики;

экологическая безопасность энергетики.

К числу основных составляющих государственной энергетической политики относятся:

недропользование и управление государственным фондом недр;

развитие внутренних энергетических рынков;

формирование рационального топливно-энергетического баланса;

региональная энергетическая политика;

инновационная и научно-техническая политика в энергетике;

социальная политика в энергетике;

внешняя энергетическая политика.

Главными механизмами осуществления государственной энергетической политики служат:

создание благоприятной экономической среды для функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в топливно-энергетическом комплексе);

введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энергетики, включая повышение энергоэффективности экономики;

стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающей, экологической и других имеющих приоритетное значение сферах;

повышение эффективности управления государственной собственностью в энергетике.

Реализацию государственной энергетической политики предусматривается осуществлять в 3 этапа с целью обеспечения:

последовательного продвижения по пути достижения целей и решения задач настоящей Стратегии;

координации указанной политики с социально-экономическим развитием страны в целом;

учета качественных различий во внешних и внутренних условиях развития и параметрах состояния энергетического сектора, а также в характере и направленности мероприятий государственной энергетической политики в разные периоды ее осуществления.

Первый этап - это этап выхода из кризиса и формирования основ новой экономики. В соответствии с этим главной задачей является скорейшее преодоление кризисных явлений в экономике и энергетике с целью достижения устойчивых темпов экономического и энергетического развития, предусмотренных Концепцией , а также использования открываемых в период кризиса возможностей для качественного обновления и модернизации российского топливно-энергетического комплекса.

Основные риски первого этапа заключаются в возможности более тяжелых, чем ожидалось, последствий кризиса, а также его большей продолжительности, в недостаточном темпе и эффективности тех преобразований в топливно-энергетическом комплексе, которые должны к концу этапа создать основу для устойчивого посткризисного развития.

В этой связи на первом этапе должны быть созданы необходимые условия и сняты основные барьеры (как на внутреннем рынке, так и во взаимодействии с зарубежными партнерами) для обеспечения ускоренного продвижения по всем важнейшим составляющим государственной энергетической политики. Одновременно необходимо скорректировать и синхронизировать планы и программы развития энергетического сектора с мероприятиями, предусмотренными Концепцией (с учетом вероятной корректировки сроков и параметров реализации последних в результате влияния глобального экономического кризиса).

В этот период планируется осуществить работы по развитию и обновлению основных производственных фондов и инфраструктуры энергетического сектора (в том числе по завершению наиболее важных из ранее начатых проектов), выделить территории и регионы, в которых необходимо обеспечить опережающее развитие энергетической инфраструктуры и перелом негативных тенденций в развитии сырьевой базы энергетики, завершить формирование базовых рыночных институтов, стабильной и эффективной нормативной правовой базы и системы государственного регулирования в энергетике.

На этом этапе российский топливно-энергетический комплекс также будет активно способствовать скорейшему выходу из кризиса и последующему активному инновационному развитию смежных отраслей промышленности (машиностроение, трубная промышленность и др.) за счет размещения заказов на необходимые энергетике виды материалов и оборудования.

Внешними условиями для развития российского энергетического сектора в этот период будут сначала последствия глобального экономического кризиса, а затем переход к вероятному посткризисному росту мировой экономики, что будет характеризоваться нестабильностью и непредсказуемостью динамики мировых финансовых, фондовых и энергетических рынков. В этих условиях возрастет роль государственного участия в развитии российского энергетического сектора, в том числе в обеспечении необходимыми ресурсами для строительства и модернизации энергетической инфраструктуры, предоставлении бизнесу государственных гарантий под реализацию приоритетных долгосрочных инвестиционных проектов, поддержке финансово-экономической устойчивости системообразующих компаний энергетического сектора.

Временные рамки окончания первого этапа (ориентировочно 2013-2015 годы) будут определяться масштабами последствий кризиса и скоростью их преодоления экономикой и энергетическим сектором.

Второй этап - это этап перехода к инновационному развитию и формирования инфраструктуры новой экономики. В соответствии с этим доминантой второго этапа будет общее повышение энергоэффективности в отраслях топливно-энергетического комплекса и экономике в целом как результат проведенных на первом этапе мероприятий по модернизации основных производственных фондов и соответствующих нормативно-правовых и институциональных преобразований, а также реализация инновационных и новых капиталоемких энергетических проектов в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, на континентальном шельфе арктических морей и полуострове Ямал.

Основные риски второго этапа связаны с возможностью отставания российского энергетического сектора от ускоренного посткризисного развития передовых стран, с отсутствием к концу этапа необходимых условий для последующего перехода к инновационной энергетике будущего.

На этом этапе должно быть развернуто широкое инновационное обновление отраслей топливно-энергетического комплекса за счет отечественных технологий, материалов и оборудования, полученных в результате активного взаимодействия топливно-энергетического комплекса и промышленности на первом этапе, а также международного сотрудничества.

Внешними условиями развития российского энергетического сектора в этот период будет стабилизация мирового энергетического рынка в преддверии перехода на новую технологическую волну, связанную с расширенным использованием неуглеводородной энергетики в экономике, а также общее уменьшение зависимости российской экономики и бюджета от деятельности топливно-энергетического комплекса страны. Именно в этот период, как ожидается, топливно-энергетический комплекс сможет уступить свое лидирующее положение в российской экономике и формировании бюджетных поступлений в пользу новых инновационных источников роста на базе обрабатывающего производства и сектора высокотехнологичных наукоемких услуг.

В этих условиях прямое государственное участие в развитии энергетического сектора будет постепенно ослабевать и заменяться на различные формы частно-государственного партнерства, особенно в части строительства и модернизации энергетической инфраструктуры, развития инноваций. При этом государство усилит свое регулирующее влияние в сфере совершенствования и оптимизации институциональной среды в российском энергетическом секторе.

Третий этап - это этап развития инновационной экономики. В соответствии с этим основным содержанием этого этапа станет постепенный переход к энергетике будущего с принципиально иными технологическими возможностями дальнейшего развития, с опорой на высокоэффективное использование традиционных энергоресурсов и новых неуглеводородных источников энергии и технологий ее получения.

Инновационное развитие российской энергетики будет при этом обеспечено заложенным на предыдущих этапах инвестиционным и инновационным фундаментом в виде новых технологий, оборудования и принципов функционирования топливно-энергетического комплекса России и смежных отраслей.

Основные риски третьего этапа связаны с обеспечением необходимого уровня качества и эффективности инноваций в энергетическом секторе.

Внешними условиями развития энергетического сектора на третьем этапе будут значительное снижение доли энергетического сектора в экономике России за счет его вытеснения неэнергетическими источниками инновационного экономического роста и активное развитие неуглеводородной энергетики в мире.

В этих условиях роль государственного участия в развитии энергетического сектора будет заключаться преимущественно в поддержке инновационных направлений развития энергетического сектора (неуглеводородная энергетика и др.), а также в регулировании и обеспечении устойчивой институциональной среды для эффективного функционирования энергетического сектора.

Срок окончания третьего этапа - 2030 год.

В конце ХХ в. в системе международных экономических отношений заметно усилилась роль межгосударственного взаимодействия и регулирования в энергетической сфере. Это стало особо очевидным в 1997-2000 гг., когда после резких колебаний цен на рынках нефти произошло серьезное потрясение в мировом энергетическом хозяйстве, что дало повод говорить о новом энергетическом кризисе и привело к существенной активизации международной энергетической политики. Энергетическая дипломатия сегодня включает в себя целый ряд вопросов, в том числе надежное снабжение потребителей энергоносителями, доступ к их источникам, маршруты транспортировки углеводородного сырья и электроэнергии, международные аспекты атомной энергетики. Сегодня этот род дипломатии -существенное направление внешнеполитической деятельности, способствующее созданию условий для нормальных межгосударственных отношений в энергетической сфере. К тому же надо учитывать растущие взаимосвязи энергетической дипломатии с проблемами глобализации, включая мировые финансы, экологию и т. д.

Энергетика играет ключевую роль в ресурсном обеспечении экономического развития и повышении конкурентоспособности экономики любого государства. Поэтому анализ существующих на сегодняшний день моделей государственной энергетической политики и оценка их эффективности представляются чрезвычайно актуальной исследовательской задачей, имеющей большое практическое значение, в первую очередь с точки зрения формирования модели отечественной энергетической политики. Анализ политики различных государств в сфере энергетики в современном мире позволяет нам выделить три модели государственной энергетической политики. Первая модель – национально-монопольная – характерна для государств, обладающих значительными энергетическими ресурсами. Её первой отличительной чертой является отношение к энергетической политике как к отдельному экономическому сегменту, во многом подконтрольному государству. Это предопределяет более закрытый характер энергетической отрасли для независимых внутренних и иностранных субъектов. При этом энергетика рассматривается как базисная основа экономики в целом, ресурсная база для её развития. Отмеченные черты можно наблюдать на постсоветском пространстве в Азербайджане, Туркменистане, Таджикистане. Национально-монопольная модель распространена также и в таких богатых энергетическими ресурсами государствах, как Венесуэла, Иран, Саудовская Аравия.

Важной чертой первой модели является стремление государства к монопольному владению ресурсами страны. Кроме того, для стран, представляющих национально-монопольную модель энергетической политики, характерно активное использование своих ресурсов во внешней политике в качестве одного из важнейших аргументов при взаимодействии с другими государствами.

Вторая модель – национально-конкурентная. Складывание этой модели государственной энергетической политики началось в 1980–1990-х гг., когда в ряде западноевропейских государств, США, Новой Зеландии и др. прошли реформы важнейших энергетических отраслей – электроэнергетики и газовой промышленности. До начала реформ в большинстве стран мира энергетика в целом рассматривалась как деятельность, которую должно осуществлять государство (или подконтрольные государству структуры). Однако в 1980-х гг. доминирующее положение занимает либеральная доктрина, предусматривающая уменьшение государственного вмешательства во все сектора экономики. Наиболее ярким примером этого подхода стала политика правительств Р. Рейгана (США) и М. Тэтчер (Великобритания), осуществивших дерегулирование многих прежде считавшихся монопольными рынков, в первую очередь газового и электроэнергетического.

В результате реформ в институциональной структуре газовой отрасли и электроэнергетики произошли значительные изменения: отказ от государственного регулирования цен производителей, приватизация и разделение видов деятельности, представление крупным потребителям права выбора поставщика и др. На начальном этапе либерализации в газовой отрасли и в электроэнергетике проявились положительные результаты – усилилась конкуренция среди производителей, что привело к сокращению издержек производства и снижению цен на энергоресур­сы. Это стало важным стимулом для развития экономики в целом.

Однако на современном этапе у нацио­нально-конкурентной модели появляется всё больше противников. Объективно это вызвано кризисными явлениями в энергетике в результате осуществления ре­форм по либерализации. Рост цен и аварийные отключения электроэнергии по­трясли в начале 2000-х гг. Англию, Канаду, Аргентину, Бразилию, Уругвай и Колумбию.

Таким образом, краткосрочные положительные результаты дерегулирования и либерализации в газовой и электроэнергетической отраслях сменились нарастанием кризисных явлений. Конкурентные рынки газа, так же как и электроэнергетические рынки, не смогли выработать механизмы привлечения инвестиций для финансирования масштабных энергетических проектов и столкнулись в результате с сильнейшим дефицитом энергоресурсов и, как результат, с увеличением цен. При­мер многих стран показывает, что внедрение национально-конкурентной модели государственной энергетической политики через либерализацию энергетических отраслей не способно решить главную проблему – привлечение в отрасль частных инвестиций и повышение эффективности и надёжности энергоснабжения потребителей. А главные аргументы реформаторов – снижение цен на энергоресурсы и повышение эффективности энергетической отрасли – не выдерживают никакой критики: цены растут, а за обещаниями повышения эффективности кроются банальные прибыли частных компаний.

Выход видится в двух направлениях. Первое – отказ от конкурентного рынка и усиление государственного контроля в энергетической сфере. По этому пути пошли США, Аргентина, Чили и др., где в настоящее время наблюдается определенная ремиссия национально-монопольной модели.

Второе направление – интеграция государственных энергетических политик, вы­работка общих стандартов и законов управления в этой сфере. В результате на сегодняшний день можно говорить о формировании новой модели государственной энергетической политики – интегра­ционно-конкурентной, призванной создать общий энергетический рынок и вы­работать единую государственную поли­тику для целого ряда стран. Интеграционно-конкурентная модель наиболее наглядно представлена в энергетической политике Европейского союза и стран Скандинавии (Норвегии, Швеции, Да­нии, Финляндии). Государственная энергетическая политика в этих государствах основывается на продолжении общей политики развития конкуренции и интеграции европейского рынка.

Важным условием реализации единой энергетической стратегии ЕС и формирования единого энергетического рынка является осуществление реформ в области энергетики, предусматривающих либерализацию рынка, развитие конкурентных отношений в этой отрасли. В конце ноября 2002 г. министры энергетики стран ЕС пришли к соглашению о полном открытии рынков газа и электроэнергии для промышленных целей к 2004 г., а для бытовых

– к 2007 г. Благодаря этому возрастает конкурентоспособность европейского бизнеса, а потребитель выигрывает от увеличения выбора и снижения цен. Кроме того, Европейский союз уже реализовал директивы по обеспечению прозрачности цен и общему энергоносителю. Эти директивы открывают дорогу для трансграничной продажи электроэнергии и газа. Новая стратегия создания внутреннего рынка энергии предусматривает расширение трансъевропейских электрических и газовых сетей. Таким образом, либерализация энергетических рынков должна в ближайшие годы принципиально изменить роль национальных правительств в управлении энергетикой. Вместо полного контроля потребуется «точная настройка», гарантирующая, что рынок и рыночные механизмы соответствуют общественным, социальным и экономическим целям.

Следует отметить, что национально­конкурентная и интеграционно-конку­рентная модели государственной энергетической политики довольно близки по своим базовым характеристикам. Последняя является своеобразным итогом эволюции национально-конкурентной мо­дели. Характерными чертами обеих моде­лей является развитие конкурентных от­ношений в энергетической сфере. Роль государства в этих моделях достаточно вы­сока, однако акцент делается на формировании условий для функционирования рынка (в частности, на создании норма­тивно-правовой базы), а никак не на использовании административных ресурсов и директивном управлении. При этом специфика интеграционно-конкурентной мо­дели заключается в снижении роли национальных государственных политик в сфере энергетики.

И наоборот, национально-монопольная модель энергетической политики демонстрирует стремление к директивной модели управления энергетикой, стремление государства взять под контроль основные ресурсы через сохранение ведущих активов в энергетической сфере. При этом энергетическая политика формируется в отрыве от экономики в целом, представляя, скорее, средство для развития последней. Однако следует отметить, что национально­монопольная модель на современном этапе находится на своеобразном перепутье. Речь идёт о начале серьезных масштабных изменений, конечной целью которых может стать переход к национально-конку­рентной модели формирования энергетической политики.

Россия, как и большинство, богатых ресурсами стран постсоветского пространства, последнее десятилетие проводит широкомасштабные реформы в сфере энергетики. При этом вектор реформ, несмотря на выявление всё большего количества ограничений и рисков внедрения конку­рентной модели в сфере энергетики, которые демонстрируют страны Запада, до­статочно устойчив на постсоветском пространстве в целом.

Как показывает практика реализации ре­формы в энергетике, все государства сталкиваются с комплексом аналогичных проблем. Во-первых, это общность причин, за­ставивших государства принимать решения о проведении реформы. Среди таковых можно назвать, в первую очередь, неэффективность управления отраслью со стороны чиновников и отсутствие инвестиций, необходимых для осуществления модернизации. Выход виделся во внедрении конкурентной модели через приватизацию госсобственности, разделение отрасли по видам деятельности (естественномонопольная и конкурентная), либерализацию цен и т.п. Во-вторых, это общий комплекс последствий. Од­ним из положительных результатов на начало осуществления реформы стало существенное снижение цен на электроэнергию. Однако на более поздних этапах существования конкурентного рынка в большинстве стран отмечается рост цен, кризисы поставок, веерные отключения и отсутствие достаточного количества инвестиций для развития, прежде всего новых генерирующих мощностей. Наиболее пагубно последствия реформирования отраслей энергетики могут сказаться в странах с переходной экономикой, таких как Россия. В силу изношенности производственных мощностей, созданных ещё в СССР, наиболее острый вопрос для постсоветской энергетики – недостаток инвестиций. Государство, по существу, начиная реформу по развитию конкурентного рынка с электроэнергетики, пытается решить эту серьезную проблему за счёт частного капитала. Однако очевидно, что сбытовые компании, приобретающие генерирующие мощности, нацелены на получение прибыли, которую предпочитают инвестировать в по­следующем в более привлекательный бизнес, поскольку электроэнергетика отличается высокой капиталоёмкостью и долгой окупаемостью. Никто не может заставить собственника вкладывать деньги в производство, тем более, если требуются громадные капиталовложения при длительном сроке окупаемости. Максимальная при­быль в такой ситуации извлекается достаточно просто: повышаются тарифы и закрываются «невыгодные» электростанции. Как следствие – общее снижение надежности всей системы, перебои в энергоснабжении.

Подводя итог, отметим, что и нацио­нально-конкурентная (и интеграционно­конкурентная), и национально-моно­польная модели государственной энергетической политики на современном этапе демонстрируют существенные ограничения. Очевидно, что сегодня необходимо стремиться к поиску новой оптимальной модели государственной энергетической политики, основу которой составит сбалансированное сочетание достоинств конкуренции с государственным контролем и поддержкой инвестиций в стратегические проекты.

МО в сфере энергетики в силу разных причин со второй половины ХХ в. стали влиять на состояние и развитие некоторых сегментов мировых рынков -сначала атомной энергетики, а затем (в значительно большей степени) и нефти. Это во многом связано с торговой политикой основных развивающихся стран-экспортеров нефти, экономические интересы которых в прошлом не учитывались в полной мере передовыми странами-импортерами. Однако с развитием мирового рынка энергоресурсов крен во взаимоотношениях между экспортерами и импортерами постепенно уменьшился -во многом благодаря деятельности и сотрудничеству данных стран в рамках международных энергетических организаций: МЭА, ОПЕК, ОАПЕК, ЛАЭО, МАГАТЭ и т. д.

Первый и пока единственный многосторонний орган по вопросам регулирования мирового энергетического рынка Международное энергетическое агентство (МЭА). Оно является автономным ведомством в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); создано в 1974 г. в соответствии с Международной энергетической программой и представляет собой форум по вопросам энергетики для государств ОЭСР.

Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК) создана на Багдадской конференции в 1960 г. Ее устав был утвержден в Каракасе (Венесуэла) годом позже, а в 1965 г. полностью пересмотрен. В ОПЕК сегодня входят 12 государств: Алжир, Венесуэла, Габон, Индонезия, Иран, Ирак, Катар, Кувейт, Ливия, Нигерия, ОАЭ, Саудовская Аравия.