Кадастровый учет земельных участков. Теоретические основы изучения кадастрового учета
Децентрализованная технология ведения кадастра
Децентрализованная схема ведения кадастра, при которой кадастровый учет полностью осуществляется на уровне кадастрового района. Кадастровые процедуры выполняют территориальные отделы Роснедвижимости и филиалы ФГУ «Земельная кадастровая палата», при этом последние являются основными технологическими подразделениями по ведению баз данных государственного земельного кадастра (ГЗК) с использованием программных комплексов Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ).
Структурные подразделения Роснедвижимости уровня субъекта РФ: управление по субъекту РФ и ФГУ ЗКП (B ) аналогично подразделениям районного уровня выполняют функции ведения кадастра на территории столицы субъекта РФ (г.Архангельск), а также осуществляют при этом общее управление подразделениями районного уровня.
Основные недостатки подобной организации работ по ведению кадастра заключаются в следующем:
1. В каждом районе, независимо от уровня активности рынка недвижимости и количества земельных участков, поставленных на кадастровый учет, необходимо осуществить значительные вложения в формирование и поддержку всех инфраструктурных компонент, которые включают в себя:
Помещения для размещения производственного и административного персонала;
Специализированные помещения, оснащенные дополнительным оборудованием (помещения для приема граждан, для хранения архива (оборудованы стеллажами и системами пожаротушения, металлической дверью); для работы серверов (оборудованы системами бесперебойного питания, кондиционирования, пожаротушения);
Средства вычислительной техники (серверы баз данных и приложений, персональные компьютеры);
Локальную вычислительную сеть;
Отдельную линию электропитания для средств вычислительной техники, источники бесперебойного питания;
Лицензионное специализированное программное обеспечение (СУБД, ОС Windows, ГИС);
Систему организации обслуживания компьютерной техники, баз данных.
2. Для обеспечения требуемого качества кадастровой информации в каждом кадастровом районе должны работать квалифицированные специалисты разных специальностей - юристы, землеустроители, IT-специалисты и т. п.
3. Ведение кадастра осуществляется с использованием программного продукта:
ПК ЕГРЗ-Т. Основная проблема для комплекса заключается в том, что работа с графической частью базы данных осуществляется без единых и четких правил, в целом графическая часть является скорее вспомогательной, а не обязательной компонентой ЕГРЗ, допускается и прямое корректирование баз данных. Скоординированное развитие программных продуктов в части обеспечения единства технологии кадастрового учета в таких условиях затруднительно.
4. Нет четкого разделения кадастровых операций и регламента взаимодействия между территориальными отделами Роснедвижимости и филиалами ФГУ ЗКП, последние зачастую выполняют не свойственные им функции приема заявителей, а сотрудники территориальных отделов не имеют доступа к базам данных ГЗК при принятии соответствующих решений (постановка на кадастровый учет, подготовка сведений и т. п.). В такой ситуации большую роль играет фактор межличностных отношений между руководителями этих подразделений. Одновременно при подобной технологии работы возникают условия, при которых сведения кадастра на бумажных и электронных носителях могут не соответствовать друг другу.
5. Управления Роснедвижимости и ФГУ ЗКП по субъектам РФ не имеют реальных возможностей по управлению подразделениями районного уровня, в первую очередь из-за отсутствия оперативной и достоверной информации о работе подразделений районного уровня и о качестве создаваемой ими кадастровой информации. Формируемые на уровне субъекта интегрированные информационные ресурсы носят, скорее, справочный характер и не ориентированы на решение каких-либо кадастровых или управленческих задач.
Централизованная технология ведения кадастра
В целом под централизованной технологией ведения кадастра понимается такая организация работ, при которой:
Существует следующее распределение функций между уровнями: во-первых, работа с заявителями, т. е. прием заявлений и выдача документов, осуществляется в районах ;
во-вторых, ведение кадастра, т. е. ввод и обработка информации, постановка на кадастровый учет и подготовка документов, осуществляется на уровне субъекта РФ;
Кадастровый учет ведется с использованием автоматизированных технологий, обеспечивающих соблюдение всех регламентных процедур, в рамках единой базы данных субъекта РФ;
Архивы кадастровых дел и землеустроительной документации хранятся централизованно на уровне субъекта РФ.
При централизованном ведении кадастра:
ФБУ КП - основной офис обработки кадастровой информации (пр.Ломоносова, 206);
Территориальный отделы обеспечения ведения кадастра объектов недвижимости ФБУ КП по Арх. обл;
©2015-2019 сайт
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-04-27
В настоящее время в Российской Федерации ведется активная работа по созданию кадастра недвижимости. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации к недвижимости относится целый ряд объектов, в том числе земельные участки, здания сооружения и т.д. Решения о создании такого кадастра были приняты еще в 2004 году и выразились в организации специального ведомства – Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. Однако реальное ведение кадастра недвижимости началось только в 2008 году после вступления в силу положений Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о кадастре). Данный закон стал естественным продолжением или развитием другого Федерального закона – «О государственном земельном кадастре», изданного в 2000 году. Соответственно, основой нового кадастра послужил государственный земельный кадастр, имеющий богатую историю своего возникновения и развития.
Земля имеет особую социальную значимость, прежде всего, как природный ресурс, как территория и как недвижимость, непрерывно воспроизводящая материальные блага и выполняющая ряд других жизненно важных функций. Она является необходимым материальным условием существования человека и всякого процесса производства.
Исторически земельный кадастр возник по объективной необходимости получения сведений о земле как о первоисточнике материальных благ и объекте налогообложения. Слово «кадастр» происходит от латинского «caput», что означало «податный предмет» и возникло во времена римского императора Августа (27 г. до н. э. - 14 г. до н. э.). В этот период была утверждена единица учета сбора дани за землю - «caputigum». В дальнейшем это слово трансформируется в «cata-strum», позднее - «cadastre» (франц.), дословно «книга-реестр». Первый римский кадастр, называвшийся «Табулес Цензуалес», был введен в VI в. до н. э. Сервием Туллием. В этом кадастре проводилась съемка периметра недвижимого имущества, и устанавливался налог с учетом типа почвы, ее возделывания, качества и продуктивности.
Первые описания земель в России появились в IX в. Описания земель касались, главным образом, монастырских и церковных земель и служили основанием для наделения духовенства имуществом, в частности землей.
Со временем большое значение приобретает правовая сторона кадастра, которая включала земельно-регистрационные сведения и была связана с оформлением права собственности на землю. Земельный кадастр становится основой правового обеспечения земельной собственности и решения различных гражданских дел о границах владений и землепользовании.
Для описания земель в XVI в. было создано специальное учреждение - Поместный приказ, которое стало общегосударственным руководящим центром, объединяющим межевые, кадастровые и крепостные работы. Описания земель проводились лицами, называвшимися писцами, дозорщиками и мерщиками на которых возлагалось измерение пашни, перелогов, сенокосов, лесов и других угодий. Количество земли исчислялось приблизительно. Сведения о земле отражали в «Писцовых книгах». Писцовые книги имели юридический и правовой характер. При их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Купля-продажа земли, обмен земельными владениями, передача земель по наследству подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись в них получила характер земельной регистрации.
В 1681 г. приступили к осуществлению размежевания не межеванных и спорных земель, но тотчас же убедились в необходимости распространить межевание на все земли без исключения. В писцовых наказах 1680-1684 гг. межевание впервые отделяется от описания земель и землевладельцев для целей налогообложения. Основной задачей валовых писцов являлось размежевание земель, но при этом им вменялось в обязанность проверять права на землю и отыскивать «примерные земли» (неправомерно прирезанные ко владению территории). На практике межевание по наказам 1680-1684 гг. ограничилось незначительными масштабами и в 1688 г. совершенно остановилось. Точных результатов оно и не могло бы дать не только потому, что большие леса были вовсе исключены из рассмотрения, но и потому, что орудиями измерения служили простая веревка и сажень.
При Елизавете Петровне в 1754 г. была обнародована основанная на писцовом наказе 1684 г. межевая инструкция. В ней было упразднено различие между вотчинными и поместными землями, а мерную веревку заменила десятисаженная цепь, за единицу меры принята десятина, и межевщик был снабжен астролябией. Межевщик, сопровождаемый геодезистом и военной командой, должен был измерять и межевать земли в порученном ему округе, проверять и утверждать права на владение в определенном пространстве или определенных границах.
Начатое в 1755 г. межевание продвигалось настолько медленно, что до 1762 г. не было окончено размежевание одного Московского уезда. Чуть ли не каждый шаг межевщика вызывал споры со стороны владельцев. Манифест о генеральном размежевании земель от 19 сентября 1765 г. возвестил учреждение межевания на новых основаниях. Задачей генерального межевания постановлено было исключительно «всех владельцев собственное спокойствие и развод по настоящим границам их владения». Отменялись ревизия прав и выявление примерных земель: надлежало «только межевать и класть на планы земли каждого владения».
Вместе с манифестом были обнародованы генеральные правила, которые затем были положены в основу новых инструкций: одной - землемерам (13 февраля 1766 г.), другой - межевым губернским канцеляриям и провинциальным конторам (25 мая 1766 г.). Правила предписали «все земли межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень, а пустоши к их собственным названиям»; при этом, однако, каждому владельцу какой-то совокупности селений и пустошей постановлено было отмежевывать эту совокупность по внешней границе без межевания внутри нее. Споры о границах решались посредством вмешательства межевых канцелярий и контор, которые должны были утвердить на оспоренных местах межи, а затем поручить землемеру проведение их на местности. Отказавшись от полной конфискации примерных территорий, государство приобрело стимул для владельцев земли к полюбовному размежеванию: правила приписывали разыскивать у спорщиков примерные земли и оставлять их им в размере не более 10% , и не разыскивать такие земли у тех, кто воздерживается от спора.
В дореволюционной России сведения о землях содержались в «Поземельной книге» и «Межевой книге». В «Межевой книге» описывались границы землевладений и отражались происходящие изменения в положении границ между землевладениями, связанные с куплей-продажей части владения. В «Поземельной книге» фиксировались обладатели прав на описанные в «Межевой книге» землевладения и отражались сведения о совершаемых с землей сделках. Такое «документирование» сведений о земле соответствовало сложившимся в то время земельным отношениям. Государство, имея такие сведения, могло выполнять фискальную функцию, а землевладельцы, используя данные Межевой и Поземельных книг, могли защищать в суде свои права на землю и разрешать межевые споры.
После Октябрьской революции земельные отношения в России резко изменились. Вся земля была национализирована и объявлена всенародным достоянием и единой государственной собственностью. Одновременно с этим она фактически перестала являться объектом налогообложения. В связи с этим отпала и необходимость в Межевой и Поземельной книгах. В тоже время государство нуждалось в сведениях о земле. Эта потребность определялась построением в СССР плановой экономики. Эта же потребность определила и состав сведений «доперестроечного» Земельного кадастра и порядок его ведения.
На первых порах (1917-1920) главным было проведение земельных преобразований, изложенных в декретах «О земле», «О социализации земли». Необходимо было выявить и учесть все земли, подлежащие конфискации и передаче трудящемуся крестьянству, а также участки, на которых могли быть организованы совхозы и коллективные хозяйства. В это время Наркомземом РСФСР были утверждены Инструкция по учету земель и Инструкция о формах и порядке производства государственной записи землепользовании.
Важное значение в улучшении регистрации землепользовании и учета земель имели работы по выдаче колхозам государственных актов на вечное пользование землей и по внутреннему землеустройству, проводившиеся в 1935-1938 гг. Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель от разбазаривания» на землях колхозов была введена специальная земельно-учетная документация: в колхозах - Земельная шнуровая книга, в административных районах - Государственная земельная книга регистрации земель.
Кадастр советского периода, установленный Законом СССР от 13.12.1968 «Об утверждении основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», представлял собой сведенные в единую книгу таблицы дифференцированных по пользователям сведений о качественных характеристиках земель России. Основой ведения кадастра являлась развернутая система регулярно проводившихся за счет государственных средств обследований земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, а также осуществлявшаяся с 1955 года регистрация землепользований (постановление Совета Министров СССР от 31.12.1954 № 2529). Сведения о землях промышленности и территориях городов и других населенных пунктов (в силу их малого влияния на планирование промышленного и сельскохозяйственного производства) приводились в кадастре укрупнено и недостаточно объективно. Одним из нормативных актов, определявших правила ведения земельного кадастра являлось Положение о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 10.06.1977 № 501. Основными документами кадастра являлись земельно-кадастровая книга юридического лица – пользователя земли, государственная земельно-кадастровая книга района (города), государственный земельный кадастр области, края и т.д., государственный земельный кадастр СССР.
Получение сведений о землях, предоставленных пользователям и владельцам, обеспечивалось принятой системой распоряжения землей. Любой переход права конкретных лиц на землю осуществлялся путем изъятия земельных участков целиком или их отдельных частей у одних лиц и предоставления их другим на основании решений органов власти. Такие решения закреплялись, как правило, государственными актами на право владения или пользования землей. Совокупность этих Актов (т.е. «необходимых» документов о земле) являлась второй составной частью земельного кадастра.
На этапе «перестройки» земельные отношения в России претерпевали значительные изменения. Земля вновь становилась объектом гражданского оборота и объектом налогообложения. Распоряжение землей (т.е. переход прав на целые земельные участки или их отдельные части от одних землевладельцев к другим) осуществляется по воле этих лиц без издания нормативных актов органов власти. Это приводит к тому, что органы местной и государственной власти не располагают информацией фискального характера о земле и не могут правильно исчислять и собирать плату за землю. Резко активизировался оборот очень большого числа мелких земельных участков, переданных в собственность гражданам для ведения садоводства и индивидуального жилищного строительства. Стали возникать межевые споры, которые невозможно разрешить цивилизованным путем из-за отсутствия в Земельном кадастре сведений о местоположении на местности границ, разделяющих смежные земельные участки. Все это создало предпосылки для возникновения необходимости фиксировать границы земельных участков в Земельном кадастре. Перечисленные изменения нашли свое отражение при реализации Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».
Итак, основой кадастра недвижимости является земельный кадастр. В силу объективных причин для включения в государственный кадастр недвижимости сведений об иных объектах недвижимости, в частности зданиях, сооружениях, помещениях и объектах незавершенного строительства, установлен переходный период, срок которого продлен до 01.01.2013 года. В результате в государственном кадастре недвижимости, так же как и земельном кадастре, содержатся сведения о земельных участках и в качестве справочных сведений, обеспечивающих соблюдение правил ведения кадастра, - сведения о правах на соответствующие земельные участки, ограничениях таких прав и о правообладателях.
Кроме того, Законом о кадастре предусмотрено включение в кадастр таких сведений как сведения о границах территорий субъектов Российской Федерации в виде границ между субъектами Российской Федерации), границ муниципальных образований и населенных пунктов, сведений о зонах с особыми условиями использования территорий, а также о территориальных зонах, устанавливаемых правилами землепользования и застройки на территории муниципальных образований.
Существенно изменились технологии, применяемые при ведении кадастра недвижимости: кадастр стал электронным, на бумажных носителях хранятся только документы, представленные для осуществления государственного кадастрового учета объектов недвижимости. Переход на электронные технологии, в том числе с использованием цифровых карт, предъявляет более высокие требования к квалификации специалистов, осуществляющих ведение кадастра. Кроме того, при использовании государством имеющейся информации возникает насущная потребность создания агрегированного на уровне Российской Федерации и субъекта Российской федерации информационного ресурса, а не распределенного по территориям муниципальных образований. Одним из инструментов создания агрегированного информационного ресурса является централизация обработки представленных для государственного кадастрового учета и внесения иных сведений в кадастр документов, включая принятие решения о проведении кадастрового учет. В настоящее время такие мероприятия выполнены в 14 субъектах Российской Федерации. Постепенная реализация мероприятий по централизации обработки документов и принятия решений о проведении кадастрового учета позволяет существенно повысить качество ведения кадастра и предоставления сведений кадастра, обеспечить единообразие при ведении кадастра, т.е. исполнить требование закона о применении единой методики или технологии ведения кадастра на всей территории Российской Федерации. В течение 2010 года должны быть завершены мероприятия по централизации обработки документов и принятия решений о проведении кадастрового учета более чем в 20 субъектах Российской Федерации. Управление кадастра недвижимости подготовлен соответствующий проект приказа Росреестра.
Одним из первых данный закон предусматривает возможность в ряде случаев необходимые для кадастрового учета документы представлять не в бумажном виде, а в электронном, и более того, использовать для этой цели каналы связи общего пользования. В настоящее время Министерством экономического развития Российской Федерации готовится к изданию приказ, определяющий правила направления и подтверждения приема электронных документов.
Предоставление сведений кадастра недвижимости также шагнуло на качественно новый уровень по сравнению с кадастром земельным. Так, подготовленным к изданию Министерством экономического развития Российской Федерации приказом, определяющим способы и формы предоставления сведений кадастра недвижимости, приоритетной как для подачи запроса о предоставлении сведений, так и для собственно предоставляемых сведений является форма электронного документа.
Кроме этого, Законом о кадастре установлена обязанность органа кадастрового учета осуществлять предоставление сведений кадастра неопределенному кругу лиц в виде публичной кадастровой карты путем размещения ее на официальном сайте органа кадастрового учета. Состав сведений публичных кадастровых карт установлен приказом Министерством экономического развития Российской Федерации от 19.10.2009 № 416.
Государственный земельный контроль.
Государственный земельный контроль является важным звеном в системе государственного управления в сфере землепользования.
На протяжении длительного времени государство формировало основу для осуществления контроля за использованием земель посредством внедрения системы Генерального межевания, которое успешно длилось в России почти сто лет (1765 - 1861 годы) и было связано с закреплением земельной собственности методами землеустройства.
Законодательное закрепление институт государственного земельного контроля в нашей стране получил в период проведения крестьянской реформы 1861 года. До этого времени функция контроля за охраной и использованием земель принадлежала самим землевладельцам, которыми был выработан целый комплекс природоохранных мер, направленных на сохранение качества земельного фонда.
Одной из задач, которую предстояло решить государству в ходе реформы 1861 года, стала задача обеспечения фискального и казенного интереса в процессе использования земли. Для этого была создана четкая система государственных органов управления земельным фондом, в полномочия которых входило осуществление земельного контроля. Деятельность указанных органов была достаточно эффективной, о чем говорит тот факт, что данная система государственных органов просуществовала вплоть до революции 1917 года, и не была затронута в ходе преобразований аграрной реформы 1906 года.
В отличие от дореволюционной России (где функцию земельного контроля выполняли и органы государственной власти, и органы местного самоуправления), введение исключительной государственной собственности на землю предполагало полный контроль советского государства за ее использованием.
Сложившаяся система просуществовала вплоть до начавшегося с 1990 года реформирования земельного строя России.
Государственный земельный контроль как функцию исполняли: Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике, Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Министерство по земельной политике, строительству и ЖКХ, Федеральная служба земельного кадастра России, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.
Государственный земельный контроль в настоящее время осуществляется специально уполномоченными государственными органами (Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования) за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в форме плановых и внеплановых проверок.
Землеустройство.
Землеустройство в России имеет многовековую историю. Землеустройство всегда было и останется средством осуществления земельной политики государства, оно тесно связано с экономическими и социальными задачами, решаемыми на каждом историческом этапе. Со времен создания первого государственного органа, ведающего землеустроительными, межевыми и земельно-кадастровыми работами прошло более 450 лет.
Землеустройство в дореволюционной России являлось одним из приоритетных направлений государственной деятельности.
Вехами в развитии землеустроительного дела в России можно назвать проведение Генерального межевания, предпринятое по Манифесту 19 сентября 1765 года, которое было направлено на разграничение земель и укрепление границ владений; осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; столыпинскую аграрную реформу как крупнейшее землеустроительное мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; создание Комитета по землеустроительным делам (1907 г.), принятие Положения о землеустройстве (Высочайше утверждено 29 мая 1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную деятельность.
В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство и межевание противопоставлялись. Русское межевание в действительности никогда не носило характера одного лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений, т. е. землеустройством.
Положение о землеустройстве (Закон от 29 мая 1911 г. о землеустройстве) - первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи.
Сформировавшаяся система землеустройства в Российской империи к началу XX в. была нарушена в связи с принятием большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета «О земле» (1917 год). Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения.
Следующим актом, регулировавшим вопросы землеустройства, стал Земельный кодекс РСФСР 1922 г. Согласно Земельному кодексу землеустройство имело своей задачей упорядочение существующих и образование новых землепользовании.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г. вводит понятие «государственное землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.
В 1990-х годах налицо застой в землеустроительных работах, что было вызвано, по мнению специалистов по землеустройству, главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства.
Принятие Земельного кодекса РФ 2001 года, Федерального закона «О землеустройстве», а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень.
Мониторинг земель.
Термин «мониторинг» возник в конце 70-х начале 80-х годов прошлого века и впервые стал использоваться при проведении научных изысканий, связанных с изучением динамики различных процессов. Понятие мониторинг расшифровывалось как «слежение, выявление, устранение или предотвращение».
Статья 109 Земельного кодекса РСФСР, принятого 25.04.1991, закрепила термин «мониторинг земель» как систему наблюдения за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов.
Год спустя Правительством Российской Федерации принято постановление от 15.07. 1992 № 491 «О мониторинге земель», а в 1993 году постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.1993 № 100 была утверждена Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации на 1993- 1995 годы.
Программа предусматривала поэтапное введение на территории Российской Федерации мониторинга земель, представляющего собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов. Исполнителем программы были определены Роскомзем, Минприроды России и заинтересованные министерства и ведомства.
Начиная с 1996 года, в Российской Федерации создается информационная база мониторинга земель, налаживается система прогноза, предупреждения и устранения последствий негативных процессов, влияющих на качество и использование земель.
Наиболее полно содержание государственного мониторинга земель нашло отражение в статье 67 ныне действующего Земельного кодекса Российской Федерации, принятого 25.10. 2001 – это система наблюдений за состоянием земель.
Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.
Задачами государственного мониторинга земель помимо своевременного выявления изменений состояния земель, оценки этих изменений, прогноза и выработки рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов являются: информационное обеспечение государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
Порядок осуществления государственного мониторинга земель в Российской Федерации установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2002 № 846.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 01.06.2009, осуществляет государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).
Три факта из истории земельного кадастра
1. Отмена крепостного права послужила толчком для проведения первых земельно-оценочных работ в России.В 1861 г. провозглашен Манифест об отмене крепостного права, утвержден Александром II, и началось перераспределение помещичьих земель в собственность или временное пользование крестьян. Возникла необходимость в проведении по всей стране земельно-оценочных работах и определении доходности земель. Тогда как до этого земельный кадастр подразумевал только ведение кадастрового учета земель и межевание. Так возник земский земельный кадастр, работы по которому проводились до 1917 года.
2. Официально понятие «земельный кадастр» появилось в 1969 году. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик (1969 г.) содержали специальный раздел, определяющий цели, назначение и составные части государственного земельного кадастра. Министерство сельского хозяйства СССР 19 июля 1972 года утвердило «Указания по государственной регистрации землепользований и государственному учету земель», Земельную шнуровую книгу, а также новую форму документации - Государственную шнуровую книгу. В 1976 году этим же ведомством была утверждена Общесоюзная методика оценки земель. Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1977 г. было принято Положение о ведении государственного земельного кадастра.
3. В конце 80-х годов в СССР возвращается понятие частной собственности на землю. В период с ноября 1989 по март 1990 года Верховным Советом СССР были приняты законы об аренде, о собственности и земле. Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 года узаконил частную собственность на землю и определил механизм передачи в собственность земельных участков.
Примечательно, что в соответствии с статьей 27 превышение площади земельного участка, полученной в результате проведения кадастровых работ, по сравнению с площадью, содержащейся в кадастре, также не должно быть больше 10% от значения площади, содержащегося в кадастре.
Рассмотрены теоретические и методические вопросы формирования государственного кадастра недвижимости. Даны анализ создания и развития учетных и регистрационных систем в России, характеристика объектов и субъектов, а также учета земель, регистрации прав на землю; рассмотрены технология ведения государственного кадастрового учета объектов недвижимости на современном этапе, документы и документационное обеспечение государственного кадастра недвижимости; методики технического и кадастрового учета объектов капитального строительства; вопросы формирования объектов недвижимости и подготовки сведений о них для целей государственного кадастрового учета земель. Рассмотрены методические положения регистрации прав на земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные на них; автоматизация процесса ведения государственного кадастра недвижимости; применение кадастровых сведений в управлении земельными ресурсами; зарубежный опыт создания регистрационных и кадастровых систем.
Данный учебник подготовлен впервые. Соответствует государственному образовательному стандарту по подготовке студентов вузов и учащихся средних учебных заведений и может быть рекомендован для обучения бакалавров и магистров по направлению подготовки 120700 «Землеустройство и кадастры».
6.2. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ КАДАСТРОВОГО ДЕЛЕНИЯ
ТЕРРИТОРИИ
Под кадастровым делением понимают деление территории на иерархически соподчиненные кадастровые единицы и их нумерацию в целях формирования кадастровых номеров земельных участков. Таким образом, конечная цель кадастрового деления территории - формирование уникальных кадастровых номеров земельных участков. Кадастровое деление заключается в делении всей территории Российской Федерации по иерархии на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.
Процедура формирования кадастрового номера - «имени» земельного участка - была установлена Правилами присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06 сентября 2000 г. № 660 с использованием специального технического деления территории Российской Федерации - кадастрового деления.
Введение.
Глава 1. Нормативно-правовая основа формирования и веления государственного кадастра недвижимости.
1.1. Правовое обеспечение государственного кадастра недвижимости.
1.2. Понятие и классификация объектов недвижимости.
1.3. Организационный механизм ведения государственного кадастра недвижимости.
Глава 2. Формирование экономического механизма управления земельными ресурсами на основе данных государственного кадастра недвижимости.
2.1. Виды операций (сделок) с недвижимостью.
2.2. Основные положения формирования земельной ренты.
2.3. Формирование платного землепользования.
Глава 3. Характеристика земельного фонда страны.
3.1. Распределение земельного фонда по категориям земель и угодьям.
3.2. Распределение земельного 4юнда страны по угодьям.
3.3. Распределение земельного фонда по субъектам прав и формам собственности.
Глава 4. История создания и развития земельно-учетных и регистрационных систем в России.
4.1. Создание учетных и регистрационных систем в России в X-XIX вв.
4.2. Система учета и регистрации земель в социалистический период в России в XX в.
4.3. Развитие государственного земельного кадастра в Российской Федерации.
4.4. Основные положения и понятия формирования государственного кадастра недвижимости России на современном уровне.
Глава 5. Теоретические и методические положения информационного обеспечения государственного кадастра недвижимости.
5.1. Понятие и содержание информационного обеспечения государственного кадастра недвижимости.
5.2. Информационное взаимодействие органов, ведущих государственный кадастр недвижимости, с другими информационными системами Российской Федерации.
5.3. Создание автоматизированной информационной системы веления государственного кадастра недвижимости.
5.4. Государственный мониторинг земель как основа формирования сведений о состоянии и использовании земель.
Глава 6. Картографическое и геодезическое обеспечение государственного кадастра недвижимости.
6.1. Система кадастровых карт (планов) для целей ведения государственного кадастрового учета земельных участков на уровне муниципального образования.
6.2. Цели и задачи кадастрового деления территории.
6.3. Геодезическое обеспечение государственного кадастра недвижимости.
Глава 7. Осуществление кадастровой деятельности при формировании сведений об объектах недвижимого имущества.
7.1. Понятие и организация кадастровой деятельности.
7.2. Формирование земельных участков как объектов кадастровой деятельности.
7.3. Назначение и содержание межевания земель.
7.4. Требования к оформлению документов для целей государственного кадастрового учета земельных участков.
Глава 8. Ведение государственного кадастра объектов недвижимости.
8.1. Технология государственного кадастрового учета объектов недвижимости.
8.2. Внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости.
8.3. Технологические схемы ведения государственного кадастрового учета.
8.4. Предоставление сведений государственного кадастра недвижимости.
Глава 9. Техническая инвентаризация и технический учет объектов капитального
строительства.
9.1. Основные положения государственной технической инвентаризации и технического учета объектов капитального строительства.
9.2. Организация и проведение работ при технической инвентаризации.
9.3. Технический учет объектов капитального строительства. Ведение Единого государственного реестра объектов капитального строительства.
Глава 10. Регистрация прав на земельные участки и объекты недвижимости, расположенные на них.
11.1. Эффективность управления земельными ресурсами несельскохозяйственных территорий.
11.2. Формирование экономического механизма эффективного землепользования
в условиях ограничения режима использования территорий.
11.3. Эффективность формирования экономического механизма управления землями автомобильного транспорта.
11.4. Эффективность организации конкурсов по предоставлению земельных участков в аренду на основе кадастровой информации.
11.5. Эффективность применения ГИС-технологий при ведении государственного кадастра недвижимости, мониторинга и земельного контроля.
Глава 12. Системы кадастра и регистрации прав на недвижимость в зарубежных странах.
12.1. Понятие кадастра недвижимости и его взаимосвязь с системой регистрации прав на объекты недвижимости.
12.2. Особенности ведения кадастровых систем и регистрации прав на землю
в зарубежных странах.
12.3. Основные направления развития кадастровых систем зарубежных стран.
Приложения.
Бесплатно скачать электронную книгу в удобном формате, смотреть и читать:
Скачать книгу Государственный кадастр недвижимости, Варламов А. А., Гальченко С. А., 2012 - fileskachat.com, быстрое и бесплатное скачивание.
Во исполнение приказа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 13 октября 2008 г. N П/0371 "О реализации мероприятий подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. N 560, в территориальных органах Роснедвижимости и подведомственных ей учреждениях в 2009 году" в целях организации деятельности Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области (далее - Управление) по внедрению технологии централизованного государственного кадастрового учета недвижимости в Московском областном кадастровом округе (далее - округ) приказываю:
1. Утвердить прилагаемую Схему реализации в Московском областном кадастровом округе технологии централизованного государственного кадастрового учета недвижимости (далее - Схема).
2. Установить, что переход в кадастровых районах округа на технологию централизованного государственного кадастрового учета недвижимости с введением в действие Схемы осуществляется поэтапно со дня издания об этом распоряжений Управления.
3. Установить, что с 1 октября 2009 г. ведение в округе государственного кадастра недвижимости осуществляется в установленной местной системе координат МСК-50.
4. Настоящий приказ вступает в силу со дня его подписания.
5. Контроль исполнения настоящего приказа оставляю за собой.
Руководитель
Управления Роснедвижимости
по Московской области
В.Д. Гужев
Схема реализации в Московском областном кадастровом округе технологии централизованного государственного кадастрового учета недвижимости (утв. приказом Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области от 11 августа 2009 г. N 151)
I. Общие положения
1. Во исполнение приказа Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 13 октября 2008 г. N П/0371 "О реализации мероприятий подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. N 560, в территориальных органах Роснедвижимости и подведомственных ей учреждениях в 2009 году" в Московском областном кадастровом округе осуществляются мероприятия по поэтапному внедрению технологии централизованного государственного кадастрового учета недвижимости.
В настоящем документе, изданном исходя из полномочий Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области по ведению государственного кадастра недвижимости, определяются организационные основы реализации технологии централизованного учета (применительно для осуществления государственного кадастрового учета земельных участков и предоставления сведений кадастра в виде кадастровых выписок о земельных участках, кадастровых паспортов земельных участков и кадастровых планов территорий), а также взаимодействия Управления и Федерального государственного учреждения "Кадастровая палата" по Московской области.
2. Настоящий документ не имеет силы нормативного правового акта и не содержит положений, являющихся официальными разъяснениями законодательства Российской Федерации.
3. Настоящий документ обязателен для исполнения всеми подразделениями (отделами) Управления и Палаты, осуществляющими деятельность, связанную с ведением кадастра, после перехода на технологию централизованного учета.
Переход в кадастровых районах округа на технологию централизованного учета осуществляется поэтапно со дня издания об этом распоряжений Управления.
4. Под технологией централизованного учета исходя из принятых Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости принципов ее реализации понимается такая организация деятельности органа кадастрового учета, при которой:
4.1. Имеется следующее общее межуровневое распределение функций:
на уровне кадастрового района осуществляется прием запросов кадастровых сведений и документов, представляемых для выполнения кадастровых процедур, удостоверение кадастровых сведений и выдача документов, подготовленных по итогам рассмотрения указанных обращений;на уровне округа проводится учет, включая ввод и обработку кадастровой информации, выполнение кадастровых процедур и подготовку итоговых документов.
4.2. Учет ведется с использованием специального программного комплекса - автоматизированная информационная система "Государственный кадастр недвижимости" в рамках единой базы кадастровых данных на уровне округа.
4.3. Архивы кадастровых дел хранятся централизованно на уровне округа < 11> (по мере создания для этого организационно-технических условий).
4.4. Устанавливаются специальные положения о взаимодействии Управления и Палаты по обеспечению реализации технологии централизованного учета.
Значения иных использованных в настоящем документе терминов ("государственный кадастр недвижимости", "государственный кадастровый учет", "земельный участок", "кадастровое дело", "кадастровые процедуры", "кадастровый округ", "кадастровый район", "орган кадастрового учета", "ошибки в государственном кадастре недвижимости", "порядок информационного взаимодействия", "ранее учтенный земельный участок", "учетное дело") совпадают с их значениями, имеющимися в нормативных правовых актах Российской Федерации в сфере регулирования кадастровых отношений.
5. В соответствии с приказом Минэкономразвития России от 21 февраля 2006 г. N 47 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства кадастра объектов недвижимости", поскольку иное не предусмотрено правовыми актами, изданными в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", при реализации в округе технологии централизованного учета полномочия органа кадастрового учета осуществляет Управление, а полномочия организации, технически обеспечивающей ведение кадастра, - Палата:
5.1. Управление реализует указанные полномочия непосредственно, а также:
- через территориальные отделы, уполномоченные распоряжениями Управления на принятие решений о выполнении кадастровых процедур в нескольких кадастровых районах < 13>. Распределение полномочий между Управлением и указанными территориальными отделами осуществляется в соответствии с приказом Управления от 28 февраля 2008 г. N 35 "Об организации деятельности Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области по ведению государственного кадастра недвижимости и осуществлению государственного кадастрового учета земельных участков";Через территориальные отделы, действующие на уровне кадастровых районов, - в части полномочий по удостоверению кадастровых сведений.
5.2. Палата реализует указанные полномочия через подразделения, осуществляющие централизованную обработку кадастровой информации и запросов < 14>. На указанные подразделения также возлагается ответственность за техническое обеспечение выполнения кадастровых процедур.
6. На уровне кадастрового района территориальные отделы Управления во взаимодействии с соответствующими подразделениями Палаты в пределах своих полномочий осуществляют консультирование заявителей по вопросам, касающимся организации и ведения кадастра, прием заявлений об учете < 15> и запросов, удостоверение и выдачу кадастровых сведений, а также иные действия в рамках реализации технологии централизованного учета, предусмотренные настоящим документом на уровне кадастрового района.
II. Реализация технологии централизованного учета при осуществлении кадастровых процедур
7. На уровне кадастрового района (кадастрового округа) в срок до трех рабочих дней (до пяти рабочих дней, до одного рабочего дня) осуществляются:
7.1. Регистрация заявления и поступивших с ним документов, а также документов, поступивших в порядке информационного взаимодействия; рассмотрение документов на предмет отсутствия подчисток, неоговоренных исправлений, нечитаемых фрагментов; формирование расписки о приеме документов.
7.2. Формирование учетного дела и его сканирование в электронном виде с учетом требований по автоматизированной обработке документов в АИС ГКН.
7.3. Контроль соответствия подготовленных электронных образов документов материалам учетного дела.
7.4. Направление электронных образов документов учетного дела в подразделение по обработке кадастровой информации.
8. Подразделением по обработке кадастровой информации в срок до семи рабочих дней (до десяти рабочих дней, до двух рабочих дней) осуществляются:
8.1. Прием электронных образов документов учетного дела, ввод данных о земельном участке в АИС ГКН исходя из заявленной кадастровой процедуры и поступивших документов учетного дела.
8.2. Исходя из заявленной кадастровой процедуры проверка сведений и документов учетного дела на предмет отсутствия установленных Законом оснований для приостановления и отказа в выполнении кадастровой процедуры, с формированием протокола по результатам проверки.
8.3. Передача учетного дела в орган кадастрового учета.
8.4. При принятии органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастровой процедуры: внесение соответствующих сведений в кадастр; подготовка выписки из кадастра; формирование в электронном виде документов кадастрового дела; передача кадастровых сведений, удостоверенных в АИС ГКН, и документов кадастрового дела в соответствующий кадастровый район.
8.5. При принятии органом кадастрового учета решения, не допускающего выполнение кадастровой процедуры: передача учетного дела в соответствующий кадастровый район.
9. Органом кадастрового учета в срок до семи рабочих дней (до десяти рабочих дней, до одного рабочего дня) осуществляются:
9.1. Контроль соответствия результатов проверки положениям Закона и документам учетного дела (подтверждение результатов проверки).
9.2. При подтверждении результатов проверки принятие соответствующих решений: об осуществлении кадастровой процедуры; о приостановлении осуществления учета; об отказе в осуществлении учета; об отказе в исправлении ошибок в кадастре; об отказе во внесении сведений о ранее учтенных земельных участках, а также регистрация решений в контрольно-регистрационной форме. В случае неподтверждения результатов проверки осуществляются формирование нового протокола проверки и принятие соответствующего решения.
9.3. При принятии решения об осуществлении кадастровой процедуры: печать и удостоверение протокола проверки и решения на бумажном носителе; передача учетного дела в подразделение по обработке кадастровой информации, а экземпляров протокола проверки и решения на бумажном носителе - в кадастровый район; удостоверение подготовленных в электронном виде выписок из кадастра.
9.4. В случае принятия решения, не допускающего выполнение кадастровой процедуры: регистрация решения в контрольно-регистрационной форме; печать и удостоверение протокола проверки и решения на бумажном носителе; выдача (направление) решения заявителю; передача учетного дела в подразделение по обработке кадастровой информации, а экземпляров протокола проверки и решения на бумажном носителе - в кадастровый район.
10. При поступлении от подразделения по обработке кадастровой информации учетного дела и подготовленных в электронном виде по результатам выполнения кадастровой процедуры выписок из кадастра на уровне кадастрового района в срок до трех рабочих дней (до пяти рабочих дней < 16>, до одного рабочего дня) осуществляются:
10.1. Печать выписок из кадастра на бумажный носитель, их удостоверение и выдача (направление) заявителю, о чем производится соответствующая отметка в АИС ГКН.
10.2. Формирование кадастровых дел (на бумажных носителях) с приобщением протоколов проверки и решений и их хранение до передачи в централизованный архив.
10.3. Формирование и обеспечение хранения учетных дел (на бумажных носителях) с приобщением протоколов проверки и решений.
III. Реализация технологии централизованного учета при рассмотрении запросов
11. На уровне кадастрового района в срок до двух рабочих дней (до трех рабочих дней) осуществляются:
11.1. Регистрация запроса и поступивших с ним документов, рассмотрение документов по запросу на предмет отсутствия подчисток, неоговоренных исправлений, нечитаемых фрагментов, а также формирование расписки о приеме документов по запросу.
11.2. Сканирование в электронном виде документов по запросу с учетом требований по автоматизированной обработке документов в АИС ГКН.
11.3. Контроль соответствия электронных образов документов по запросу поступившим документам по запросу.
11.4. Направление электронных образов документов по запросу в подразделение по обработке кадастровой информации.
12. Подразделением по обработке кадастровой информации в срок до четырех рабочих дней (до пяти рабочих дней < 23>) осуществляются:
12.1. Прием электронных образов документов по запросу.
12.2. Проверка на наличие запрошенных сведений в АИС ГКН и отсутствие установленных Законом оснований для отказа в предоставлении запрошенных сведений, при обнаружении технической ошибки в кадастре формирование протокола выявления такой ошибки < 24>.
12.3. Передача результатов проверки по запросу (запрошенные кадастровые сведения либо решение об отказе в предоставлении запрошенных сведений, уведомление об отсутствии в кадастре запрошенных сведений, протокол выявления технической ошибки) в орган кадастрового учета.
12.4. В случае принятия органом кадастрового учета решения об исправлении технической ошибки в кадастре внесение соответствующих исправлений в сведения кадастра.
12.5. В случае принятия органом кадастрового учета решения о выдаче запрошенных сведений направление удостоверенных в АИС ГКН кадастровых сведений в соответствующий кадастровый район.
12.6. В случае принятия органом кадастрового учета решения, не допускающего выдачу запрошенных сведений, передача такого решения в электронном виде в соответствующий кадастровый район.
13. Органом кадастрового учета в срок до трех рабочих дней (до пяти рабочих дней < 23>) осуществляются:
13.1. Контроль соответствия результатов проверки по запросу и подготовленных документов нормативно установленным правилам выдачи сведений кадастра (подтверждение результатов проверки по запросу).
13.2. При подтверждении результатов проверки по запросу: принятие решения об исправлении технической ошибки и регистрация его в контрольно-регистрационной форме, принятие решения о выдаче запрошенных сведений, передача удостоверенных сведений в подразделение по обработке кадастровой информации. В случае неподтверждения результатов проверки по запросу осуществляется повторная проверка и принятие соответствующего решения.
13.3. В случае принятия решения об исправлении технической ошибки в кадастре: печать и удостоверение протокола выявления и решения об исправлении технической ошибки на бумажном носителе; передача документов по запросу вместе с протоколом и решением в подразделение по обработке кадастровой информации, а экземпляров протокола выявления и решения об исправлении технической ошибки на бумажном носителе - в кадастровый район.
13.4. В случае принятия решения, не допускающего выдачу запрошенных сведений: выдача (направление) заявителю решения об отказе в предоставлении кадастровых сведений либо уведомления об отсутствии в кадастре сведений и передача такого решения (уведомления) в электронном виде в подразделение по обработке кадастровой информации.
14. При поступлении от подразделения по обработке кадастровой информации удостоверенных в АИС ГКН сведений и документов на уровне кадастрового района в срок до одного рабочего дня (двух рабочих дней):
14.1. Печать кадастровых сведений на бумажный носитель, их удостоверение и выдача (направление) заявителю, о чем производится соответствующая отметка в АИС ГКН.
14.2. Приобщение протоколов выявления и решений об исправлении технической ошибки к документам кадастрового дела.
IV. Контроль исполнения решений об осуществлении кадастровых процедур и запросов
15. Контроль исполнения решений, принятых в соответствии с пунктами 9.2, 13.2 настоящего документа, осуществляется органом кадастрового учета посредством проверки по следующим показателям: выдача либо направление в установленном порядке заявителю или его представителю кадастровых сведений в сроки, предусмотренные статьями 14, 23 Закона.
16. Обеспечение своевременного электронного документооборота, предусмотренного настоящим документом, возлагается на подразделение по обработке кадастровой информации.
Далее - округ.
Далее - технология централизованного учета.
Далее - Управление.
Далее - кадастр.
Далее - учет.
Далее - кадастровые сведения.
Далее - Палата.
Далее - распоряжение Управления.
Далее - запросы.
Далее - АИС ГКН.
Далее - централизованный архив.
Далее - Закон.
Далее - Управление и указанные территориальные отделы в соответствии с распределением полномочий именуются "органы кадастрового учета".
Далее - подразделение по обработке кадастровой информации.
Далее - заявления.
В случае если в орган кадастрового учета представлены документы в порядке информационного взаимодействия.
При поступлении заявления об исправлении технической ошибки в кадастре.
Далее - учетное дело.
Пункты 19, 34, 35 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минюста России от 20 февраля 2008 г. N 35.
Далее - проверка.
Далее - решение.
Далее - документы по запросу.
При запросе кадастрового плана территории.
Далее - проверка по запросу.
Централизованный кадастровый учет недвижимости в Московской области
«Практическое значение централизованного кадастрового учета недвижимости для участников земельных отношений в конечном итоге является важнейшим индикатором эффективности реализации программы», - считает Татьяна Турчанова заместитель директора ФГУ «Кадастровая палат» по Московской области.
Андрей Осипов
О сновные организационно-технические мероприятия по переходу в Московском областном кадастровом округе на технологию централизованного государственного кадастрового учета недвижимости были проведены в 2009-2010 годах. Эти мероприятия осуществлялись на основе концептуальных подходов к процессу централизованного ведения государственного кадастра недвижимости , определенных подпрограммой «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)» Федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)» .Напомним, ФЦП в рамках повышения доступности и качества кадастровых услуг предусматривает централизованное (по общим правилам) ведение кадастра на уровне органов кадастрового учета субъектов Российской Федерации, объединение данных обо всех объектах недвижимости в одном информационном ресурсе, обеспечение непротиворечивости кадастровых сведений, построение продуктивной системы контроля за деятельностью органов кадастрового учета и разделение технологических функций, связанных с кадастровым учетом.
На базе данных положений и исходя из мероприятий по внедрению на региональном уровне технологии централизованного учета, запланированных приказом Роснедвижимости от 23 декабря 2008 года № П/0558 , ФГУ «Кадастровая палата» по Московской области была утверждена организационно-распорядительная схема реализации технологии централизованного учета, в основу которой положены следующие принципы:
1) общие начала деятельности по ведению кадастра и кадастровому учету, установленные Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» :
- принцип технологической унификации деятельности по ведению кадастра, согласно которому кадастровый учет осуществляется по единой общеобязательной технологии независимо от места нахождения объекта кадастрового учета (часть 1 статья 4 Закона № 221-ФЗ);
- принцип публичности и достоверности кадастровых сведений, согласно которому кадастровые сведения, по общему правилу, носят общедоступный характер и подлежат постоянной актуализации (части 1, 8 статьи 4, часть 1 статьи 14 Закона № 221-ФЗ);
- принцип сопоставимости кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах, и аутентичности кадастровых сведений с документами-источниками кадастровой информации (часть 1 статьи 4 Закона № 221-ФЗ);
- принцип преемственности кадастровых сведений, согласно которому ранее проводившийся кадастровый учет - до начала реализации технологии централизованного учета - признается юридически действительным, а сведения о ранее учтенных объектах подлежат внесению в автоматизированную информационную систему, предназначенную для ведения кадастра , независимо от истечения определенного периода со дня завершения кадастрового учета, изменения требований к точности или способам определения подлежащих внесению в кадастр сведений, изменения геодезической или картографической основы кадастра, включая систему координат, используемую для его ведения (часть 6 статьи 4, части 1 и 3 статьи 45 Закона № 221-ФЗ);
- заявительный принцип кадастрового учета, согласно которому кадастровый учет проводится на основании обращения об этом и представленных в орган кадастрового учета необходимых документов; при этом никто не вправе требовать, иначе как на основании решения суда, от собственника поставленного на учет объекта недвижимости или от иного лица осуществления кадастрового учета изменений объекта недвижимости (части 2, 4 статьи 16 Закона № 221-ФЗ).
- принцип организационно-технологического разделения полномочий органа кадастрового учета, согласно которому места непосредственной работы с лицами, обращающимися за выполнением кадастровых процедур и (или) предоставлением кадастровых сведений (места приема и выдачи документов), отделены от мест принятия решений об осуществлении кадастрового учета;
- принцип создания и единого администрирования базы данных АИС ГКН на уровне кадастрового округа, исключающий доступ к указанной базе данных на уровне кадастрового района;
- принцип централизованного хранения кадастровых дел, согласно которому постоянное хранение документов - оснований внесения сведений в кадастр осуществляется на уровне кадастрового округа .
Действующая схема функциональных связей при реализации Кадастровой палатой технологии централизованного учета выглядит следующим образом (см. таблицу):
Таблица 1. Действующая схема функциональных связей при реализации Кадастровой палатой технологии централизованного учета |
|||
| Наименование / количество структурных подразделений | Основные функции | Администри-руемые кадастровые районы | Штатная численность |
| Территориальный отдел / 57 | 1. Прием документов, представляемых для выполнения кадастровых процедур и для предоставления кадастровых сведений. 2. Сканирование и перевод документов в электронный вид (в формате, принятом для ведения АИС ГКН). 3. Удостоверение и выдача кадастровых сведений. 4. Хранение документов кадастровых и учетных дел на бумажных носителях (до их передачи на централизованное хранение в архив Кадастровой палаты). | ... | ... |
| Межмуниципальный отдел / 4 | 1. Проведение проверки на отсутствие ошибок конвертации баз данных ПК ЕГРЗ в АИС ГКН и устранение ошибок. 2. Ввод в АИС ГКН данных об объекте в соответствии с документами, представленными для выполнения кадастровых процедур. 3. Формирование по запросам в АИС ГКН выписки из кадастра, уведомлений об отсутствии сведений либо решений об отказе в предоставлении кадастровых сведений (за исключением копий документов кадастровых дел). | для отдела № 1 - ...; для отдела № 2 - ...; для отдела № 3 - ...; для отдела № 4 - ... | для отдела № 1 - ...; для отдела № 2 - ...; для отдела № 3 - ...; для отдела № 4 - ... |
| Отдел обработки документов / 4 | 1. Проверка документов, поступивших для выполнения кадастровых процедур, на предмет выявления отсутствия предусмотренных Законом № 221-ФЗ оснований для приостановления и отказа в осуществлении кадастровых процедур. 2. Подготовка протоколов проверки с удостоверением факта проверки в АИС ГКН. 3. Формирование проектов решений органа кадастрового учета. | для отдела № 1 - ...; для отдела № 2 - ...; для отдела № 3 - ...; для отдела № 4 - ... | для отдела № 1 - ...; для отдела № 2 - ...; для отдела № 3 - ...; для отдела № 4 - ... |
| Отдел кадастрового учета / 4 | 1. Контроль соответствия результатов проверки документов, представленных для выполнения кадастровых процедур, требованиям законодательства (подтверждение результатов проверки). 2. При подтверждении результатов проверки по основаниям, предусмотренным Законом № 221-ФЗ, принятие решения органа кадастрового учета. 3. При принятии решений о выполнении кадастровой процедуры подтверждение внесенных записей в АИС ГКН; формирование и удостоверение выписки из кадастра. | для отдела № 1 - ...; для отдела № 2 - ...; для отдела № 3 - ...; для отдела № 4 - ... | для отдела № 1 - ...; для отдела № 2 - ...; для отдела № 3 - ...; для отдела № 4 - ... |
| Отдел расчета кадастровой стоимости / 1 | 1. Обеспечение расчета кадастровой стоимости земельных участков в случаях, установленных законодательством. 2. Принятие решения по вопросам исправления ошибок в сведениях кадастра о кадастровой стоимости. 3. Подготовка разъяснений и ответов на обращения по вопросам определения кадастровой стоимости. | ... | ... |
| Отдел сканирования / 1 | 1. Сканирование подготовленных в результате выполнения кадастровой процедуры документов и приобщение электронных образов документов к учетному делу. 2. В случае принятия решения о выполнении кадастровой процедуры формирование в АИС ГКН кадастрового дела. | ... | ... |
| Отдел приема и отправки документов / 1 | 1. Наряду с территориальным отделом - прием заявлений и необходимых для кадастрового учета документов, представленных в форме электронных документов с использованием сетей связи общего пользования, независимо от места нахождения объектов кадастровых процедур и вида запрашиваемых сведений кадастра. 2. Обеспечение приема и отправки документов, подготовленных в структурных подразделениях аппарата управления Кадастровой палаты в рамках реализации функций органа кадастрового учета. | ... | ... |
Проанализировав «архитектуру» централизованного учета, ответим на вопрос о его практическом значении для участников земельных отношений, что в конечном итоге также является важнейшим индикатором эффективности реализации ФЦП.
Во-первых, унифицированные подходы к технологии ведения кадастра (на уровне кадастрового округа) позволяют обеспечить правильное и единообразное применение положений законодательства, касающихся формирования и определения характеристик земельных участков в качестве объектов недвижимого имущества и земельных отношений.
Отметим, действовавшая до внедрения технологии централизованного учета практика принятия сотрудниками 59 территориальных подразделений Управления Роснедвижимости по Московской области решений о выполнении кадастровых процедур, совмещавших прием документов для кадастрового учета, участие в деятельности местных администраций по выбору земельных участков и одновременно взаимодействующих с кадастровыми инженерами, работающими на территории определенного муниципального образования, во многом носила субъективный характер, требуя постоянного административного контроля и оперативной коррекции на региональном уровне.
В итоге наличие факторов «локализации» всех полномочий органа кадастрового учета по месту приема и выдачи документов в известной степени приводило к проявлению коррупциогенных факторов, неправильному применению правовых норм и отсутствию единообразия при принятии решений по одним и тем же основаниям. Например, при наличии пробела в федеральном законодательстве по вопросу о правилах присвоения адресов земельным участкам в качестве основания для изменения кадастровых сведений органом кадастрового учета рассматривалась справка администрации поселения об адресе домовладения, расположенного на земельном участке; при этом в других случаях такой документ не принимался, а по мнению того же органа адрес считался официально присвоенным после издания муниципального правового акта в форме постановления или распоряжения .
В этом аспекте заслуживают внимания унифицированные подходы к применению земельного законодательства (учитывающие обобщенную судебную практику, акты прокурорского надзора и официальную позицию Минэкономразвития России и Росреестра), которые удалось реализовать Кадастровой палате при внедрении технологии централизованного учета: за счет передачи полномочий по принятию решений о выполнении кадастровых процедур с уровня кадастровых районов (57 территориальных отделов, 64 кадастровых района) на уровень кадастрового округа - 4 отдела кадастрового учета центрального аппарата.
Характерным примером является методологическая позиция Кадастровой палаты по вопросу о предмете проверки документов, предназначенных для выполнения кадастровых процедур, выработанная исходя из рекомендаций Минэкономразвития России и Росреестра и реализуемая в условиях централизованного учета. Речь идет о требованиях, не допускающих отказ в кадастровом учете по формальным основаниям, не влияющим на достоверность и обоснованность кадастровых сведений.
Так, в письмах Минэкономразвития России от 27 июля 2010 года № 13293-ИМ / Д23 и Росреестра от 2 октября 2009 года № 14-7828-ВК рекомендовалось не рассматривать в качестве причины отказа в осуществлении кадастрового учета ошибки, допускаемые при оформлении таких элементов межевого плана, как поля, шрифты, тип и толщина линий, размеры ячеек таблиц, размеры специальных условных знаков, нумерация столбцов или строк, иные формальные недостатки, допущенные при подготовке межевого плана, которые не влияют на достоверность и обоснованность содержащихся в нем сведений об объекте кадастровых работ, а также на возможность внесения указанных сведений в кадастр.
В то же время количество обжалуемых решений об отказе в кадастровом учете, принятых по сугубо формальным основаниям, оставалось существенным, что отмечалось в письмах Росреестра от 2 октября 2009 года № 14-7828-ВК, от 29 января 2010 года № 14-601-ВК, касающихся практики принятия таких решений на уровне кадастровых районов Московской области .
С момента концентрации полномочий по принятию решений о выполнении кадастровых процедур на уровне кадастрового округа (в рамках внедрения технологии централизованного учета, способствующей минимизации негативных факторов отсутствия организационно-технологического разделения полномочий органа кадастрового учета) в деятельности Кадастровой палаты устойчиво проявляется практика, направленная на исключение отказов в кадастровом учете по формальным основаниям. Так, начиная с 15 сентября 2010 года Кадастровой палатой принято 8400 решений об отказе в осуществлении кадастрового учета по причине ошибок в оформлении межевого плана, что более чем на 15 % меньше аналогичного периода прошлого года до внедрения технологии централизованного учета.
Рис. 1. Технология централизованного кадастрового учета недвижимости в Московском областном кадастровом округе
В качестве примера прикладного значения централизованного учета для реализации единых подходов к проблемным вопросам применения земельного законодательства также можно отметить вопрос об основаниях определения и внесения в АИС ГКН сведений о разрешенном использовании земельных участков, по которому Кадастровой палатой была выработана следующая методологическая позиция (применяющаяся независимо от места нахождения земельного участка в границах того или иного муниципального образования).
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее, чем до 1 января 2012 года, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных в статьях 4 и 4.1 Закона № 191-ФЗ.
Однако в указанной норме не определено, какой именно уровень органов местного самоуправления следует понимать в словосочетании «местная администрация». С учетом того, что разработка и утверждение правил землепользования и застройки, определяющих в общем порядке разрешенное использование земельного участка, осуществляются администрацией поселения (городского округа) , по мнению Кадастровой палаты данные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления поселения (городского округа), в границах которого расположен земельный участок . С учетом этого в качестве оснований для изменения сведений кадастра о разрешенном использовании земельных участков могут рассматриваться копии актов тех муниципальных органов, которые уполномочены принимать решения об утверждении правил землепользования и застройки.
Подчеркнем: на наш взгляд, до установления законодательством порядка изменения разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение разрешенного использования таких участков (за исключением особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий), может осуществляться решением главы местной администрации с учетом публичных слушаний в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона № 191-ФЗ, поскольку иное не предусмотрено законодательством . При этом результаты публичных слушаний не могут рассматриваться и оцениваться органом кадастрового учета на предмет соответствия законодательству, поскольку документы об их проведении не представляются для осуществления кадастрового учета (части 2, 3 статьи 16 Закона № 221-ФЗ) .
Перечисленные и другие унифицированные алгоритмы решения проблемных вопросов применения земельного законодательства апробированы Кадастровой палатой в рамках деятельности по централизованному учету.
Кроме того, введение технологии централизованного учета способствовало созданию эффективных условий для реализации на региональном уровне мероприятий Концепции формирования единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. Важнейшими элементами Концепции, принципы которой получили развитие в нормах Федерального закона от 21 декабря 2009 года № 334-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», является обеспечение оперативного (без дополнительной административной нагрузки на правообладателей недвижимости) отражения в кадастре сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, являющиеся объектами кадастрового учета, синхронного внесения изменений в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) в связи с изменением (уточнением) кадастровых сведений об объектах недвижимости, а также исключение обязанности правообладателей представлять для государственной регистрации прав кадастровые паспорта земельных участков.
В целях исполнения данных положений наиболее эффективным представляется именно централизованное ведение и администрирование базы данных кадастровых сведений с реализацией функции «загрузки» изменений из ЕГРП в период не реже 1 раза в 3 дня. Указанное было закреплено в соглашении об информационном обмене между Кадастровой палатой и Управлением Росреестра по Московской области от 22 декабря 2010 года.
Безусловно, своевременная актуализация кадастровых сведений о принадлежности земельных участков, достигаемая в том числе за счет перехода на технологию централизованного учета, направлена на обеспечение достоверности информации об объектах налогообложения земельным налогом, а также позволяет правообладателям совершать распорядительные действия, включая преобразование, в отношении земельных участков с последующим их кадастровым учетом.
Нельзя не отметить значение централизованного учета для информационного обеспечения деятельности по управлению земельными ресурсами на уровне муниципальных образований. В соответствии с частью 2 статьи 15 Закона № 221-ФЗ орган кадастрового учета ежеквартально предоставляет на безвозмездной основе органам местного самоуправления кадастровые карты территорий муниципальных образований в порядке, определенном соглашениями об информационном взаимодействии, которые заключены между органом кадастрового учета и указанными органами. Состав сведений, содержащихся в указанных кадастровых картах, определен приказом Минэкономразвития России от 19 октября 2009 года № 416 «Об установлении перечня видов и состава сведений кадастровых карт».
В связи с изложенным на основе централизованного использования базы данных кадастровых сведений Кадастровой палатой разработано типовое соглашение об информационном взаимодействии с муниципальными органами, которое в ближайшее время планируется апробировать в большинстве муниципальных районов и городских округов Московской области.
1. Далее - кадастровый учет, централизованный учет.
2. Далее - кадастр.
3. Далее - ФЦП. Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года № 560 (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 года № 1105). «Собрание законодательства Российской Федерации», 16 февраля 2009 года, № 7, ст. 834.
4. Размещен в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
5. Далее - Кадастровая палата.
6. Далее - Закон № 221-ФЗ («Собрание законодательства Российской Федерации», 30 июля 2007 года, № 31, ст. 4017).
7. Далее - АИС ГКН.
8. По мере создания для этого необходимых материально-технических условий.
9. Размещено в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
10. В дальнейшем в соответствии с приказом Росреестра от 8 февраля 2010 года № П / 41 такие функции выполняли территориальные отделы Управления Росреестра по Московской области (до передачи полномочий органа кадастрового учета Кадастровой палате в соответствии с приказом Росреестра от 11 марта 2010 года № П / 93).
11. В большинстве случаев такое участие ограничивалось совещательным форматом.
12. По данному вопросу см. также письмо Минэкономразвития России от 14 сентября 2009 года № Д23-2986. Размещено в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
13. Письмо Кадастровой палаты от 2 сентября 2010 года № 1391 «О проверке сведений о земельных участках и содержащих такие сведения документов, предназначенных для выполнения кадастровых процедур».
14. Размещены в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
15. Размещены в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
16. Далее - Закон № 191-ФЗ («Собрание законодательства Российской Федерации», 3 января 200 года, № 1 (часть 1), ст. 17).
17. Часть 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» («Собрание законодательства Российской Федерации», 6 октября 2003 года, № 40, ст. 3822).
18. Такая позиция изложена в письмах Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам местного самоуправления (от 13 августа 2009 года № 3.4-32 / 581), Прокуратуры Московской области (от 28 августа 2009 года № 7 / 3-877-2009), Минэкономразвития России (от 27 сентября 2010 года № Д23-3850).
19. По данному вопросу см. также письмо Минэкономразвития России от 14 сентября 2009 года № Д23-2986. Размещено в электронной информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
20. Подробно см. письмо Кадастровой палаты от 17 декабря 2010 года № 2269 «О разъяснениях по вопросам внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о разрешенном использовании земельного участка».
