Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации

федерального центра и субъектов федераций

В проблеме разграничения предметов ведения и полномочий к числу центральных относится вопрос о способе разграничения. Как отмечается в одной из работ по сравнительному федерализму, «центральной определяющей чертой федерализма является способ, которым разделяется суверенитет и делятся полномочия между двумя или более уровнями власти». Однако хотя разграничение, или распределение предметов ведения и полномочий между федерацией в лице федерального центра и субъектами федерации в лице их высших органов государственной власти является общей чертой всех федераций, в каждой из них оно отличается своими особенностями, в частности своим способом разграничения.

Естественно, что разграничение предметов ведения, функций и полномочий между властями федерального и регионального уровней имеет место во всех федеративных государствах, и строится оно на единых общих принципах, вытекающих из природы федеративной системы. Однако в разных федерациях эти принципы реализуются с большими особенностями, что определяется неодинаковым историческим опытом и сложившимися традициями федеративных отношений, современными политическими, экономическими и социально-культурными условиями, в которых находятся федеративные государства, а также субъективными представлениями правящих групп о том, каким должно быть федеративное устройство руководимого ими государства.

Принципы разграничения и особенности их реализации в разных федеративных государствах могут быть выявлены только путем сравнительного исследования законодательства и практики этих государств.

Прежде чем говорить о самих принципах разграничения нужно сделать, по меньшей мере, несколько уточнений. В политической и правовой науке, а также в политико-управленческой практике стало обычным говорить о разграничении предметов ведения и полномочий. Между тем реально разграничиваются не только предметы ведения и полномочия, но и функции. Последние вытекают из предметов ведения, но предшествуют распределению полномочий, объем которых всегда зависит от выполняемых тем или иным субъектом функций. Это хорошо видно на примере участия субъектов федерации в решении некоторых вопросов, относящихся к предметам ведения самой федерации. Такие предметы ведения в принципе не подлежат перераспределению, в том числе и по той причине, что они закрепляются за федерацией на конституционном уровне. Но жизнь заставляет федерацию привлекать субъектов федерации к решению ряда вопросов, вытекающих из ее предметов ведения. В этом случае делегируются сначала определенные функции и только вслед за этим необходимые для выполнения этих функций полномочия. Таким образом, точнее будет говорить о разграничении или распределении предметов ведения, функций и полномочий.

Властные полномочия могут быть распределены либо путем исчерпывающего перечисления либо по остаточному принципу. При этом любой из этих способов может быть использован при определении полномочий как федеральной, так и региональной власти. Остаточный принцип распределения полномочий создает более широкие основания для судебного толкования, которое может быть использовано как в пользу, так и против того или иного уровня власти. Полномочия могут быть исключительными, т. е. принадлежащими власти только одного уровня и совместными, а также конкурентными.

Кроме функций, часто распределяются также имущественные объекты, наличие которых предполагается соответствующими предметами ведения и по поводу которых возникают и реализуются полномочия сторон федеративных отношений. К такого рода объектам относятся, например, здания и сооружения, природные ресурсы, финансы и пр.

В научной литературе обычно утверждается, что в федеративных государствах выделяются три группы предметов ведения, функций и полномочий: принадлежащие федерации, субъектам федерации и совместные. Фактически это не совсем точно. Наряду с совместными бывают и конкурентные предметы ведения, которые, несомненно, имеют свою специфику. Она состоит, во-первых, в том, что вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения, регулируются федеральным законом, а принимаемые по этим же вопросам законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации не должны противоречить указанным федеральным законам. При конкурентных предметах ведения право издавать регулирующие их нормативные акты принадлежит либо федерации либо субъектам федерации. Во-вторых, при совместном ведении субъекты федерации наделены правом соучаствовать в разработке и принятии федеральных законов, чего не бывает при конкурентной компетенции. В свете сказанного представляется ошибочным отождествление совместных и конкурентных предметов ведения и полномочий.

Наконец, еще одно уточнение. Среди функций и полномочий субъекта федерации необходимо различать собственные функции и полномочия, вытекающие из исключительных предметов ведения субъекта федерации, и приобретенные им в результате делегирования их со стороны федерального центра.

Различия между ними заключаются, по крайней мере, в том, что, во-первых, собственные функции и полномочия принадлежат самим субъектам федерации, являются постоянными и не могут быть отобраны у него на законных основаниях. Субъекты федерации пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению. Приобретенные функции и полномочия являются временными, делегированными на определенный срок, даже если этот срок точно не указан, и могут быть отозваны федеральным центром. Эти функции и полномочия вытекают из предметов ведения федерального центра.

Во-вторых, для выполнения собственных функций и осуществления собственных полномочий субъект федерации должен иметь свои самостоятельные источники доходов, прежде всего, за счет собственных налоговых поступлений. Они должны быть закреплены за субъектом федерации на постоянной основе налоговым законодательством. Исполнение же приобретенных функций и полномочий должно финансироваться за счет средств, передаваемых субъекту федерации целевым назначением федеральным центром вместе с делегированием соответствующих функций и полномочий.

Как реально отграничиваются предметы ведения и полномочия субъектов разных федераций? При своем образовании в 1901 г. Австралийская федерация считалась самой децентрализованной. В Конституции Австралийского Содружества были закреплены 40 полномочий федерального парламента. Ожидалось, что с формированием федеральной власти с ограниченными полномочиями правительства штатов оставят у себя большую часть полномочий.

Однако с течением времени произошла заметная эволюция в модели распределения предметов ведения и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации – штатов. Основная тенденция этой эволюции выразилась в переходе от первоначально децентрализованной федерации к более централизованной и соответственно ко все большей передаче полномочий штатов в введение федерального центра. К 2001 г. Австралийское Содружество стал одной из самых централизованных федераций.

Опыт австралийской федерации свидетельствует о расхождении конституционного и практико-политического разграничения предметов ведения и полномочий. В результате отхода от конституционно закрепленных полномочий и ответственности законодательство Содружества распространяется сейчас на такие сферы, как

Связь, включая маяки и телеграф;

Свобода внутренней торговли, включая одинаковые таможенные сборы и акцизы, а также полномочие быть арбитром в промышленных спорах между штатами;

Одинаковые стандарты измерения и классификации;

Международные дела, международная торговля и защита австралийских границ;

Вопросы, связанные с аборигенами;

Социальное обеспечение.

Все другие полномочия остаются за австралийскими штатами, и число их было достаточно велико. Так, к предметам их ведения и полномочиям относились распоряжение землей, сельское хозяйство, окружающая среда, охрана здоровья, образование и уголовное право. Однако полномочия, закрепленные за штатами, с течением времени урезывались в пользу федерального центра. Бедой штатов явилось то, что их полномочия не были зафиксированы в Конституции Содружества. Это позволило Высокому Суду (High Court) Австралии путем расширительного толкования полномочий федеральной власти изменить баланс в пользу федерального центра.

Постепенно Содружество стало играть все более значительную роль в формировании политики и правовых режимов в новых для себя сферах, которые традиционно находились в ведении штатов. «На практике в результате сдвига финансовой и политической власти и интерпретации Конституции Содружество стало доминировать в федеральном масштабе»

Верховенство Содружества над австралийскими штатами обеспечивается, в частности, переводом международных обязательств в обязательства по внутреннему законодательству; таким толкованием Конституции Высоким Судом, которое способствовало централизации власти в руках Содружества, а также путем использования института грантов. В результате конституционное распределение полномочий и ответственности оказалось исключительно гибким в пользу Содружества.

Одна из особенностей разграничения предметов ведения и полномочий в Австралийском Содружестве заключается в том, что штаты имеют большие расходные полномочия, но не имеют финансовых ресурсов, достаточных для их реализации. Содружество же, напротив, имея большие доходы, лишено достаточной законодательной базы для осуществления политики.

Таким образом, в Австралии, несмотря на немногие изменения Конституции в течение прошлого столетия, значительный пересмотр был осуществлен в области распределении предметов ведения, функций и полномочий между властями двух уровней – федерации и штатов. Содружество, как утверждается в одном зарубежном издании, «постепенно приобрело больше полномочий за счет штатов для того, чтобы ответить на изменяющуюся роль и ответственность правительства. При этом федеральная система Австралии развивалась не столько посредством намеренного внесения поправок в Конституцию, сколько как результат судебной интерпретации Конституции и ловкого политического маневрирования».

Выражая резкое недовольство расширением законодательных полномочий центральной власти и эрозией полномочий штатов при попустительстве Высокого Суда Австралии, а также возражая против федерального вторжения в компетенцию штатов, премьер-министры австралийских штатов создали в октябре 2006 г. Совет австралийского федерализма с целью проведения переговоров штатов с федеральным правительством и с целью достижения гармонизации законов. Они выразили желание реформировать федерацию путем пересмотра разграничения полномочий и ответственности между властями различного уровня и ревизии распределения финансовых полномочий между федерацией и штатами

Своеобразие разграничения предметов ведения и полномочий в бельгийской федерации определяется характером взаимоотношений двух основных этнических групп – валлонов и фламандцев. Бельгия представляет собой биполярную федерацию, а такие федерации по сравнению с другими «более уязвимы, потому что нет достаточных возможностей для создания «уменьшающих напряженность коалиций»». В Бельгии, например, нет серьезных общенациональных партий, которые могли бы сыграть стабилизирующую роль. Поэтому биполярные федерации требуют очень взвешенных институциональных решений, чтобы ни одна из сторон не имела правовых преимуществ перед другой.

Бельгийская федерация основана на следующих принципах: полномочия коммун и регионов перечислены в конституционном законодательстве; центр имеет остаточные полномочия; полномочия федеративного государства, коммун и регионов в принципе являются исключительными; между федеральным законодательством и законодательством коммун или регионов отсутствует иерархия; региональные и коммунальные институты в принципе определяются только федеральным законодательным органом, хотя для введения этого законодательства в действие необходимо одобрение говорящими на голландском и французском языках группами в обеих палатах федерального парламента .

Взаимоотношения основных этнолингвистических групп Бельгии получили отражение как в структуре самой федерации, так и в закрепившей ее конституции. Полномочия сторон федеративных отношений, как уже говорилось, перечислены в Конституции и специальном законодательстве, основанном на конституции. Поэтому можно говорить о конституционном разграничении предметов ведения и полномочий в бельгийской федерации.

В силу деволюционного характера формирования бельгийской федерации определены в первую очередь предметы ведения и полномочия субъектов федерации. Остаточные же полномочия принадлежат федеральному центру. Институциональные реформы 1993 г. дополнили Конституцию Бельгии статьей 35, которая предусматривает полностью противоположное распределение полномочий: те, которые принадлежат федерации, должны получить отражение в основном законе государства, субъекты же федерации должны быть наделены остаточными полномочиями. Однако указанная статья не вступила в законную силу и, по мнению некоторых специалистов, вряд ли когда-нибудь приобретет такую силу. В настоящее время она сохраняет чисто символический характер.

Другая особенность распределения полномочий обусловлена структурой бельгийской федерации, в которой в качестве субъектов федерации выступают и коммуны (общины), и регионы. Население страны состоит из трех этнолингвистических групп – из 6 млн. говорящих на голландском языке (фламандцев), проживающих в северной части страны и Брюсселе; 4 млн. франкоговорящих (валлонов) в южной части страны и Брюсселе; 70 тыс. говорящих на немецком языке, обитающих на востоке страны вдоль границы с Германией.

Несмотря на то, что по бельгийской конституции страна состоит из названных трех этнолингвистических коммун с признанием трех официальных языков, Бельгия, тем не менее, считается биполярной федерацией, поскольку главной пружиной всей политической и экономической жизни является конфликт интересов между двумя самыми многочисленными группами – фламандцами и валлонами. Достаточно показательным является тот факт, что в Бельгии в отличие от некоторых других федераций конфликтные отношения характерны скорее не для отношений между федеральным центром и субъектами федерации (по вертикали), а для конкурентных отношений между двумя регионами страны – Валлонией и Фландрией (по горизонтали) .

Правда, фактором, пересекающим этнолингвистические различия, выступает религия. Так, католическое меньшинство среди валлонов по религиозным взглядам и убеждениям является естественным союзником католического большинства среди фламандцев, хотя политические и экономические интересы объединяют валлонов в одну группу, а фламандцев – в другую соперничающую группу.

Другая группа субъектов бельгийской федерации – это регионы Фландрия, Валлония и Брюссель как отдельный регион, расположенный во Фландрии, но большинство населения которого составляют франкофоны. При этом Фландрия как регион и фламандская община слились в один субъект федерации.

Предметы ведения и полномочия, которые имеют коммуны и регионы, различаются и довольно существенно. Исключительная компетенция коммун (сообществ), закрепленная в бельгийской Конституции, включает решение вопросов, связанных непосредственно с человеком. К ним отнесены культура, образование, здравоохранение, искусство, библиотеки, отдых и туризм, политика в сфере языка, работа радио и телевидения, помощь индивиду, защита молодежи и т. п.. Регионы обладают полномочиями, связанными с территорией (городское планирование, планирование использования земли, обновление городов, реконструкция заброшенных промышленных территорий, защита окружающей среды, использование природных ресурсов, производство и распределение воды, реконструкция сел и сохранение природы, жилищная, сельскохозяйственная, экономическая и энергетическая политика, развитие инфраструктуры, общественный транспорт, посредничество в трудовых отношениях, внешняя торговля и др.

В остатке находятся предметы ведения федерального центра, к которым относятся оборона, правосудие, внутренняя безопасность, политика в области налогообложения и социальное обеспечение, политика в области цен и доходов, интеллектуальная собственность, коммерческое и трудовое право и некоторые другие предметы ведения.. Хотя список прерогатив федеральной власти довольно широк, однако многие из них подпадают под регулирование со стороны Европейского Союза.

В целом предметы ведения федерации и субъектов федерации в Бельгии разграничены достаточно строго. Это разграничение осуществляется в целом в соответствии с действующими правовыми нормами, хотя, как отмечается в литературе, «при более детальном сравнении теории и практики можно наблюдать определенные различия между законом и практикой». Одна из причин – недостаточная проработанность некоторых правовых норм. «Рожденные в трудных компромиссах правовые тексты, касающиеся распределения полномочий в Бельгии, имеют пробелы и неясные места, которые почти неизбежно приведут к дальнейшим спорам».

Несмотря на указанные проблемы, бельгийская федерация основывается на принципе юрисдикционной исключительности, который означает, что решение каждого конкретного вопроса относится к юрисдикции только одной власти – федерального правительства, коммун или регионов; юрисдикция любой другой власти в этом случае исключается. Исключительный характер полномочий сторон федеративных отношений сокращает возможности федерального центра вмешиваться в дела регионов и коммун и наоборот. «Объем конкурентной или совместной компетенции, которые требуют совместно принятых решений фламандскими и франкоговорящими политиками, сокращен до абсолютного минимума… Бельгийская федеративная система была сконструирована таким образом, чтобы требовалось как можно меньше межправительственного сотрудничества».

Однако, как считают специалисты, принцип исключительности должен применяться разумным способом, при уважении принципа пропорциональности. «Ни одна власть, федеральная ли, коммунальная или региональная, не может осуществлять свои полномочия таким образом, чтобы сделать невозможным или исключительно трудным осуществление полномочий другой властью». Таким образом, принцип юрисдикционной исключительности означает невмешательство сторон федеративных отношений в компетенцию друг друга.

Федеральная власть и власти коммун, регионов могут заключать специальные соглашения о сотрудничестве и предусматривать в них, в частности, совместное осуществление полномочий и выступления с совместными инициативами. Такую меру в литературе называют смягчением принципа исключительности.

Если предмет ведения является общим для субъектов федерации и федерального центра, четко разделяются полномочия обеих сторон. Так, охрана окружающей среды остается в основном делом регионов, которые обладают почти полным пакетом исключительных прерогатив в этой сфере. В компетенцию регионов входит: защита окружающей среды , например, защита почвы, воды и воздуха, борьба против шума и т. д.; управление отходами ; внешний контроль над опасными, вредными для здоровья производствами , за исключением внутреннего контроля за охраной труда; производство и снабжение водой , включая установление технических норм по качеству питьевой воды, очистку использованной воды и канализацию; управление окружающей средой и сохранение природы , что включает, в частности, укрепление почвы, защиту и сохранение природы, зеленые пояса, парки и зеленые пространства, леса, охоту, рыболовство, рыбное фермерство, сельскохозяйственную гидравлику, не навигационные водные пути, включая их берега, дренаж, русла.

Ограниченный и строго определенный законом круг вопросов окружающей среды остается под федеральной юрисдикцией. К компетенции федеральной власти относится: формулирование норм для продукции, т. е. критериев с точки зрения защиты окружающей среды, которым должна отвечать производимая продукция (за исключением качества воды); сбор налогов на экологию; защита против ионных лучей, включая ядерные отходы; транзит отходов с гарантиями выполнения европейских и международных правил.

Этот пример распределения полномочий в области окружающей среды между федерацией и регионами указывает на строгое разделение федеральной и региональной юрисдикции при минимальной роли федерального правительства. Политика в области окружающей среды проводится тремя региональными правительствами раздельно. Однако есть обстоятельство, которое, по мнению бельгийских ученых-политологов, создает парадоксальную ситуацию. Хотя прерогативы указывают на региональное доминирование в вопросах окружающей среды, и регионы несут главную ответственность за осуществление политики в этой сфере, федеральное правительство продолжает играть немаловажную роль. Оно держит в своих руках два существенных орудия политики, значение которых в стратегии защиты окружающей среды увеличивается. Это нормы, которым должна отвечать производимая продукция с точки зрения охраны окружающей среды, и эко-налоги. Федеральному правительству принадлежит полномочие регулировать состав, меру, вес и т. д. любой продукции и товаров, поставляемых на рынок. Региональные полномочия начинаются там, где заканчивается федеральная власть.

Несмотря на стремление творцов конституции провести строгое разграничение предметов ведения и полномочий, фактически эта идея не осуществима. Как указывается в бельгийских источниках, социальное страхование (страхование безработицы, здоровья) – предмет федерального ведения, а профилактическое здравоохранение – компетенция коммун. Политика в области рынка труда разделена между коммунами и регионами (коммуны координируют профессиональную подготовку, а регионы ответственны за трудоустройства безработных). Коммуны ответственны за образование, но регионы координируют школьный транспорт, в то время как федеральное правительство выплачивает учителям пенсии и устанавливает их профессиональную квалификацию. Федеральное правительство контролирует железнодорожную систему, регулирует движение воздушного транспорта и использует Брюссельский международный аэропорт, регионы же ответственны за другие транспортные каналы, а коммуны организуют программы доступа для людей с пониженной мобильностью.

Полномочия коммун и регионов имеют исключительный характер в том смысле, что федеральная власть не вправе вмешиваться ни в определение их состава, ни в их осуществление. По вопросам своего ведения субъекты федерации издают законы, которые имеют такую же силу, как и федеральные законы, за исключением актов, издаваемых властями брюссельского региона. Обладая исключительными полномочиями в сфере законодательной и исполнительной власти, регионы как субъекты бельгийской федерации одновременно не имеют своей судебной системы. Вопросы организации, деятельности и ответственности судов и трибуналов относятся к ведению федеральной власти.

Законы, издаваемые коммунами, распространяются на граждан, относящимся к соответствующим этнолингвистическим группам. Коммуна, объединяющая лиц, говорящих на французском языке, распространяет на них и действие издаваемых ею законов, так же как и законы, издаваемые фламандской общиной, распространяются на людей говорящих на голландском языке, а законы немецкой общины – на население, говорящее по-немецки. Сложнее ситуация с регионом Брюссель. На него тоже распространяется юрисдикция фламандской и валлонской коммун. Однако она касается только институтов. Каждая из двух коммун действует в пределах своих полномочий, но независимо одна от другой. Жители Брюсселя подчиняются законам той или другой коммуны в зависимости от того, кто регулирует деятельность института, который они используют. Например, в области образования родители подчиняются законам коммуны говорящих на голландском языке, если они выбрали для своих детей фламандскую школу. Если же родители предпочли послать своего ребенка во французскую школу, то они связаны законами франкоговорящей коммуны. Таким образом, «соприкосновение юрисдикций двух коммун в брюссельском регионе - один из наиболее ярких примеров персонального федерализма в бельгийской институциональной структуре».

Еще одна особенность в распределении полномочий в бельгийской федерации заключается в том, что некоторая часть компетенции не передается какому-то конкретному уровню власти. Эта компетенция известна как вспомогательная или параллельная. Она принадлежит всем уровням власти постольку, поскольку составляет необходимое неотъемлемое дополнение к их собственной компетенции.

В силу действия в бельгийской федерации сильной центробежной тенденции и связанной с нею деволюции власти институт разграничения предметов ведения и полномочий претерпевает определенные изменения в виде уменьшения полномочий федеральной власти в пользу субъектов федерации. Процесс деволюции приобретает в Бельгии настолько интенсивный характер, что ставит под угрозу само существование федерального центра со своими предметами ведения и полномочиями

Происходит это, во-первых, за счет переговоров между региональными политическими партиями, представляющими интересы противоборствующих фламандской и валлонской коммун. Так, принятый в 2001 г. закон наделил регионы полномочием вводить и собирать новые налоги, уменьшать налоги для своих граждан. Между тем со строго юридической точки зрения передача новых полномочий – дело федеральной власти, поскольку только она может изменять Конституцию и законы, устанавливающие институциональную структуру государства. На практике же голосования по конституционной или законодательной реформе просто подтверждают соглашения, достигнутые представителями политических партий севера и юга страны, представляющих интересы своих коммун и регионов.

Во-вторых, институциональные изменения политического характера могут происходить и вне указанных выше переговоров и соглашений. Это изменения, которые касаются отдельных случаев. Некоторые из них являются результатом соглашения, достигнутого между федеральной властью и регионом по отдельному вопросу, в то время как другие являются делом региональных законодательных органов и правительств, хотя строго говоря, и в том, и в другом случаях нарушается принцип конституционного распределения властных полномочий. В-третьих, этой же тенденции расширения полномочий коммун и регионов за счет федерального центра способствовали и суды.

Таким образом, для разграничения предметов ведения и полномочий в бельгийской федерации характерно то, что оно осуществляется в основном на конституционном уровне. Оно свидетельствует о высокой степени децентрализации власти. Все полномочия, распределенные по уровням власти, являются исключительными по своему характеру. В результате, как считает Р. Уоттс, возникла значительная асимметрия между субъектами двух видов – коммунами и регионами.

Нынешнее состояние проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в Канаде обусловлено, с одной стороны, историческими условиями формирования канадской федерации, уровнем экономического развития, включая сильные региональные различия, социальным и этническим составом ее населения, институциональным дизайном, с другой – конституционными поправками, судебными интерпретациями, межправительственными переговорами. Немаловажной проблемой является расхождение между реальными политическими процессами и конституционными положениями. «Писаная конституция Канадской федерации имеет ограниченную пользу в объяснении того, как действует федеративная система».

Особо следует сказать о факторе Квебека. Канада относится к числу биэтнических федераций. Ее характерными чертами являются территориальная концентрация этнокультурной группы в пределах границ провинции (Квебек); этническая биполяризация, выражающаяся в том, что одним из полюсов поляризации является франкофонское меньшинство, которое концентрируется на одной территории. Франкофоны составляют четверть населения Канады и 85 процентов населения канадской провинции Квебек. Причем это не просто большинство населения провинции, а большинство, разделяющее глубокое чувство квебекской национальной идентичности.

Далее, характерной чертой канадской федерации является институционализация конфликта, поскольку правительства Квебека около 50 лет и особенно после 1960 г. взяли на себя ответственность по защите франкофонского большинства в провинции Квебек. Если кратко подытожить суть противоречий между властями федерации и провинции, то она заключается в борьбе Квебека против доминирования федерального центра и за большую автономию и децентрализацию. В отличие от этого девять англоязычных провинций часто выступают совместно с федеральной властью, «чтобы находить совместные общенациональные решения того, что они рассматривают как общенациональные вопросы».

Канада пошла по пути введения определенных институциональных элементов, обеспечивающих защиту этнического меньшинства, в том числе и таких элементов, которые усиливают асимметрию. При этом конструкция канадского федерализма непрерывно совершенствуется, вследствие чего канадский федерализм заслужил в политической науке репутацию «пантеона политических экспериментов». «Федеративный опыт Канады, - пишет Колин Вильямс, - предлагает захватывающее проникновение в способ, которым политические силы приспосабливают широкое разнообразие различных интересов и требований, периодически ставящих под вопрос все политическое здание, основанное на сообщественном федерализме. Можно было бы утверждать, что национальный спорт Канады – это не профессиональный хоккей на льду, а, скорее, профессиональное конституционное реконструирование».

К числу характерных особенностей канадского федерализма относится то, что, хотя, несомненно, существуют противоречия между провинциями, в том числе между англоязычными провинциями и франкоязычной провинцией Квебек, все-таки основное противоречие, затрагивающее этнические интересы, проходит по вертикали – между федеральным правительством и правительством Квебека и в первую очередь по вопросу о распределении предметов ведения и полномочий. «В течение последних 40 лет руководители Квебека требовали (и обычно получали) полномочия в таких областях, как культура, иммиграция, рабочая сила, международные отношения и экономическое развитие». При этом, чтобы придать своим требованиям легитимность, они подчеркивали лингвистическую и культурную исключительность провинции, создавая в этом процессе особую идентичность. Сопротивляясь передаче полномочий и защищая мощь и масштабы канадского государства, федеральные элиты ссылались на канадскую идентичность, направленную на преодоление лингвистических и региональных расколов.

В настоящее время Канада является сильно децентрализованной федерацией с большой автономией ее субъектов – провинций. Отношения между федерацией и провинциями не столь тесные, как в некоторых других федерациях. Эти отношения, как отмечалось в литературе, не имеют конституционной или законодательной базы. Ad hoc координация, часто лишь двусторонняя, остается доминирующей формой взаимодействия.

Как и всякая федерация, она не лишена соперничества, конкуренции между провинциями, а также между федеральным центром, с одной стороны и субъектами федерации – с другой. В то же время наличие общенациональных интересов и целей делает необходимым сотрудничество властей разного уровня, достижения согласия, в том числе в сфере распределения предметов ведения и полномочий.

В Конституции Канады закрепляются законодательные полномочия федерации и провинций, а также конкурентные полномочия, а оставшиеся полномочия рассматриваются как полномочия федеральной власти. Однако в последующем развитии на разделение полномочий заметное влияние оказали судебные органы и, прежде всего, Верховный Суд Канады. По мнению некоторых авторов, они перевернули централистскую конституцию с ног на голову, ослабив федеральные полномочия и усилив провинции. И если первоначально доминировала федеральная власть, то с течением времени ее полномочия значительно ослабли. Поэтому судить сейчас по канадской конституции о реальном распределении предметов ведения и полномочий между властями федерального и регионального уровней не имеет большого смысла.

Ситуация в этой сфере в настоящее время обстоит таким образом, что в некоторых сферах федеральные органы государственной власти и органы государственной власти провинций действуют самостоятельно, независимо друг от друга. Но в большинстве сфер федеральное правительство и правительства провинций должны координировать свои действия, хотя бы потому, что решение многих вопросов требует выхода за рамки юрисдикции властей обоих уровней. Иначе говоря, в Канаде и на федеральном, и на провинциальном уровне решаются вопросы, относящиеся к одному и тому же предмету ведения. Например, если взять в качестве предмета ведения природные ресурсы, то в целом собственность на эти ресурсы принадлежит провинциям, но за исключением оффшорных ресурсов и добычи урана, которые находятся под юрисдикцией федерального правительства.

Разграничение предметов ведения и полномочий в американской федерации тоже представляет весьма существенную проблему. Как было замечено одним американским автором, «в начале двадцать первого века баланс власти федерального правительства и правительств штатов остается фундаментальным вопросом федерализма». В разделе 8 статьи 1 Конституции США определяются права федерального центра, причем сделано это в виде перечисления прав Конгресса США, который в данном случае выступает олицетворением всей федеральной власти. Таких полномочий называется восемнадцать. Среди них – введение и взимание налогов, сборов, пошлин и акцизов; оборона страны; регулирование торговли с иностранными государствами, между отдельными штатами и индейскими племенами; введение единообразных правил о натурализации и единообразных законов о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов; чеканка монет, установление единиц весов и мер, создание почтовых служб и почтовых путей; учреждение судов, подчиненных по отношению к Верховному суду; объявление войны и другие полномочия. Само перечисление в Конституции предметов ведения федеральной власти свидетельствует об исчерпывающем характере этого перечня.

Американская Конституция не содержит особого перечня предметов совместного ведения федерации и штатов, но предусматривает случаи, когда необходимы совместные действия федеральных органов власти и властей штатов (например, в XX и XXII поправках к Конституции США). Согласно доктринальному толкованию, «делегирование национальной Конституцией специфических полномочий Конгрессу не обязательно препятствует штатам осуществлять те же самые полномочия, так как не все полномочия, делегированные Конгрессу, являются исключительными по своей природе. Эти конкурентные полномочия включают взимание налогов, заимствование денежных средств, создание судов и строительство магистральных дорог».

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций; совместного ведения - 40; предметы ведения субъектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы ведения, за исключением предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. В своих нормативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения*. В каждом предмете ведения содержатся полномочия и законодательного регулирования, и государственного управления.

* К примеру, в Канаде, являющейся федеративным государством, предметы ведения распределены соответственно следующим образом: 29 - 3 - 16.

Предметы ведения, установленные федеративным договором, подтверждены Конституцией РФ.

В ведении Российской Федерации находятся вопросы общегосударственного значения, среди них:

Принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство;

Защита прав и свобод человека;

Организация федеральных органов власти;

Управление федеральной собственностью;

Разработка основ федеральной политики;

Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ценовая политика;

Федеральныйбюджет;

Федеральные энергетические системы, федеральный транспорт; деятельность в космосе;

Внешняя политика, оборона и безопасность;

Судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, арбитражное законодательство;

Метеорологическая служба, стандарты, официальный статистический и бухгалтерский учет.

Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края, области. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся следующие вопросы:

Обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон.

Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана памятников.

Разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения.

Общие вопросы образования, науки, культуры; координация вопросов здравоохранения; социальная защита.

Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедствиями, ликвидация их последствий.

Законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды.

Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат.

Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления.

Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Так, в области внешнеторговой деятельности они имеют право:

Формировать и реализовывать региональные программы внешнеторговой деятельности;

Заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;

Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия по предметам ведения и совместного ведения действует федеральный Закон. В случае противоречия по предметам ведения субъектов РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают систему представительных и исполнительных органов.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ не порождает вертикальной соподчиненности, так как осуществляется разграничение между Российской Федерацией и субъектами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, что способствует повышению эффективности органов государственной власти, стабильности государства.

При разграничении используется принцип делегирования полномочий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, которые не может самостоятельно выполнять низшая. Права принятия решений передаются на тот уровень, который ближе к заинтересованному населению. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно. Так обеспечивается взаимодополняемость управленческих функций.

Сфера ведения определяется на основе федерального закона и заключения между Российской Федерацией и субъектами РФ двусторонних договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий. Договоры учитывают региональные особенности и направлены на сохранение территориальной целостности, единства экономического пространства, обеспечение действенности государственной власти.

Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ является правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти.

Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу части своих полномочий.

Сторонами договора являются федеральные органы государственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ органы государственной власти субъектов РФ. Сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.

Предметы договора	Предметы соглашения
1. Конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами 2. Условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий 3. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора 4. Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора	1. Передача осуществления части полномочий 2. Условия и порядок передачи осуществления части полномочий 3. Материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий 4. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения 5. Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения

При Президенте РФ образована Комиссия по подготовке договоров и соглашений, утверждено Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и. субъектами РФ.

Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Федеральные органы исполнительной, власти обязаны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам.

В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями субъекта РФ.

Договор не может изменять конституционный статус субъекта РФ. Не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, установленных Конституцией РФ. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя России, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности России, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны.

Договор подписывают Президент РФ и уполномоченное лицо субъекта РФ. После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения в договоре, если эти полномочия не установлены федеральным законом. Соглашение подписывает руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ. Соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и о передаче органами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывают Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.

Если федеральными актами устанавливаются права, льготы, преимущества для субъектов РФ бóльшие, чем установленные договором, то применяются положения указанных правовых актов. В случае принятия федеральными органами государственной власти в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противоречащих договору, подлежат применению нормы договора.

Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъектов РФ. Они разнородны по содержанию, предусматривают определенные льготы и привилегии.

В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР была принята Декларация о государственном Суверенитете. Земля, природные ресурсы, предприятия и учреждения, находящиеся на территории республики, объявлялись собственностью республики. В 1994 г. после трехлетних переговоров был подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». Кроме того, заключены с Россией 12 межправительственных соглашений, определивших механизм реализации договора. Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефтедобыча, нефтепереработка, энергетика и др. Принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставивший внешним инвесторам более широкие права, чем аналогичный закон России.

На основе заключения договора Тверская область получила право на самостоятельное формирование бюджетной и налоговой политики с определением обязанностей области перед федеральным бюджетом. Одним из направлений реализации условий договора стало Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Тверской области».

Гарантом соблюдения Конституции РФ выступает Президент РФ. Несоответствие конституций, уставов, законов, других нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам устраняется также рассмотрением вопросов государственного строительства в конституционном судопроизводстве.

Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации, которые регулируют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.

В России центральная и местная власти всегда воспринимались как единая государственная власть. В этом единстве центральная власть имеет приоритет, так как синтезирует государственную идею, задает параметры, определяет пути развития и контролирует местную власть, что население всегда одобряет.

Центральную власть в настоящее время олицетворяет президентская власть. Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять. Чтобы в полной мере реализовать эффект президентской власти, усиливается контроль центра за использованием собственности, региональным законотворчеством, внешними связями.

Р-агрузка...

Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Поскольку в условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти - федеральная власть и власть субъектов федерации, постольку оптимальное решение вопроса о размежевании их компетенции и их взаимодействии всегда имело и имеет принципиальное, первостепенное значение для успеш­ного функционирования и развития такого государства. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотноше­ний между федерацией и ее субъектами. Выше уже говорилось, что в этой связи федерации подразделяются на централизованные и децент­рализованные. Конкретные пути, формы и методы распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами могут быть и действительно бывают самыми разнообразными.

В одних странах дело ограничивается конституционным закрепле­нием исключительных предметов ведения и полномочий (компетенции) федерации, а все остальное передается в ведение субъектов федерации. Это означает, что только федерация, ее органы обладают необходимы­ми полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни, что не исключает, однако, возможности в отдель­ных случаях делегирования тех или иных конкретных прав от федера­ции к ее субъектам. По такому пути идут США, Австралия, Швейца­рия, Танзания, Эфиопия и др. Как правило, к исключительно феде­ральной компетенции относятся внешняя политика, оборона, денежное и валютное обращение, таможенное дело, федеральные налоги и фи­нансы, федеральные транспортные системы, системы связи, мер и весов, эмиграция и иммиграция и другие области, природа, характер и значение которых требуют общего единого руководства из федераль­ного центра. В разных конституциях конкретный перечень исключи­тельных федеральных предметов ведения и полномочий может быть то весьма кратким, то очень подробным. Преимуществами этого способа разграничения предметов ведения и полномочий является его сравни­тельная простота, четкость и ясность. Но отсутствие конкретного опре­деления полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гаран­тированности от излишнего вмешательства федерального центра, осо­бенно если его предмет ведения и полномочия определены недостаточ­но четко, расплывчато. Так, в Конституции СССР, наряду с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза, содержалось и неопределенное положение о том, что ему принадлежат и другие пол­номочия. Это приводило к тому, что союзные органы могли принимать решения практически по любому вопросу, нарушая принципы подлин­ного федерализма.

Другие страны идут по пути конституционного определения исклю­чительных предметов ведения и полномочий как федерации, так и ее субъектов. Это - Аргентина, Канада, Мексика и др. К предметам ве­дения и компетенции субъектов федерации обычно относятся культу­ра, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные предприятия и коммуникации, местные налоги и сборы, городское устройство, быт и коммунальное обслужи­вание, отчасти просвещение и социальное обеспечение и др. При всей сложности попыток дать конкретный исчерпывающий перечень пред­метов ведения и полномочий субъектов федерации, нельзя не видеть, что данный способ разграничения предметов ведения и полномочий в федерации в значительно большей мере гарантирует ее субъекты от неправомерного вмешательства в их внутренние дела федерального центра.

Третий вариант состоит в том, что в конституциях устанавливается три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федераль­ный; исключительно субъектный; совместный (конкурирующий). Такой путь избрали ФРГ, Индия и др. Стремясь максимально исчерпывающе определить содержание каждого из указанных видов компетенции, Конституция Индии, например, содержит в общей сложности более двухсот вопросов, в том числе: почти сто, относящихся к исключитель­ной компетенции федерации; около семидесяти, относящихся к исклю­чительной компетенции штатов; около пятидесяти, относящихся к со­вместной компетенции, осуществляемой как федеральными органами, так и органами субъектов - штатов. Важно отметить, что в рамках совместной компетенции акты федеральных органов имеют приоритет, обладают верховенством по отношению к актам субъектов федерации.

Четвертый вариант заключается в том, что конституционно закреп­ляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации и совместная компетенция федерации и ее субъектов, а все, находящееся за рамками этих двух видов компетенции признается исключительной компетенцией субъектов федерации. По этому пути идут Российская Федерация, Пакистан, Нигерия и др. Достоинства этого варианта со­стоят в том, что он, с одной стороны, способен надежно служить един­ству федерации в целом, поскольку четко и определенно закрепляет ее исключительную компетенцию и признание верховенства актов феде­ральных органов в рамках совместной компетенции; а с другой - обес­печивает широкий простор для деятельности субъектов федерации, не связывая ее жестким перечнем их предметов ведения и полномочий. Вместе с тем успешное применение данного способа размежевания полномочий федеральной власти и власти субъектов во многом зависит от наличия отлаженного механизма раздельного осуществления со­вместной компетенции органов федерации и ее субъектов.

Смотрите также:

Конституционное право . Это первая и ведущая отрасль, определяемая как совокупность юридических норм и институтов, опосредую-ших наиболее важные, ... www..htm