Новое бюджетное правило. Что такое бюджетное правило и почему доходы от дорогой нефти не идут в экономику. Указанное правило обеспечивает ряд преимуществ
Новое бюджетное правило, которое должно с 2020 года восстановить строгие подходы к использованию нефтегазовых доходов, возьмет за основу цену нефти $40 за баррель и будет учитывать расходы на обслуживание госдолга
Министр финансов РФ Антон Силуанов (Фото: ТАСС/Александр Астафьев)
Без первичного дефицита
Новое бюджетное правило — система правил использования нефтегазовых доходов — заработает с 2020 года, определит базовой ценой нефти отметку в $40 за баррель и будет ограничивать бюджетные расходы так, что они должны равняться базовым доходам за вычетом процентных расходов на обслуживание долга, на Московском финансовом форуме в пятницу министр финансов Антон Силуанов. «Подготовка бюджетного правила, которое, мы считаем, возможно к реализации с 2020 года, будет заключаться в том, что при цене $40 за баррель мы должны иметь нулевой первичный дефицит. То есть все те расходы по обслуживанию долга, которые у нас будут закладываться в расходы бюджета, как раз и будут составлять тот дефицит, который мы себе можем позволить», — сказал Силуанов, передал его слова корреспондент РБК.
Иными словами, по новому бюджетному правилу Минфин будет считать нефтегазовые доходы по цене $40, приплюсовывать к ним прогнозные ненефтегазовые доходы (эта сумма будет считаться базовыми доходами) и планировать бюджетные расходы так, чтобы они были не выше базовых доходов, не считая процентных выплат по долгу.
Новая версия бюджетного правила станет уже четвертой с момента введения такой практики управления госфинансами в 2004 году.
Старое бюджетное правило, которое действовало в 2013-2015 годах, подразумевало, что предельные расходы бюджета равны базовым доходам плюс 1% ВВП. Новое правило заменит этот 1% величиной процентных расходов, которая сейчас как раз находится в пределах 1% ВВП. Согласно закону о бюджете на 2016 год, процентные расходы в этом году планируются на уровне 646 млрд руб., или 0,8% ВВП. Первичный дефицит бюджета (дефицит без учета расходов на обслуживание долга) запланирован на уровне 2,2% ВВП, а Минфин хочет, чтобы с 2020 года не было первичного дефицита.
Почему $40?
По старому правилу базовая цена нефти для расчета нефтегазовых доходов, которые можно направлять на финансирование бюджетных расходов, определялась как среднегодовая цена нефти Urals за пятилетний период с ежегодным наращением этого периода на один год вплоть до десяти лет (усреднение по десятилетнему периоду должно было начаться с бюджета 2018 года). Сверхдоходы (нефтегазовые доходы от превышения реальных цен над базовой) перечислялись в суверенные фонды. Правило работало на растущих нефтяных ценах, но в 2015 году расчетная цена нефти по бюджетному правилу составляла $96, тогда как фактическая цена упала до $50. Поэтому на 2016 год бюджетное правило было приостановлено, а взамен были введены временные правила (действуют до 1 февраля 2017 года), позволяющие тратить нефтегазовые доходы и сбережения резервных фондов на финансирование расходов федерального бюджета.
Теперь предлагается использовать в бюджетном правиле вместо средней цены нефти за предыдущие годы консервативную цену $40 за баррель. Такая цена взята потому, что она соответствует порогу рентабельности добычи сланцевой нефти в мире ($40-50), объясняет высокопоставленный федеральный чиновник, знакомый с планами Минфина. По его словам, в скором времени ведомство хочет внести законодательную инициативу в новую Думу с тем, чтобы ввести бюджетное правило с 2020 года. Представитель Минэкономразвития сообщил РБК, что документ в министерство не поступал.
Средняя цена Urals в январе—августе 2016 года составила $39,36 за баррель, а за август превысила $40 за баррель ($43,9). Если бы новое бюджетное правило действовало уже сейчас, в августе резервный фонд удалось бы пополнить.
Вопрос о цене отсечения — $40 или ближе к $50 — еще предстоит обсуждать в правительстве, говорит РБК федеральный чиновник. Минфин предлагает ежегодно индексировать ее на долларовую инфляцию (в 2014 году она составила 1,6%, но в 2015 году — всего лишь 0,1%), говорил ранее РБК источник, близкий к Минфину. В целом падение цен на нефть и волатильность на валютном рынке заставили Минфин иначе взглянуть на предназначение бюджетного правила. Его смысл должен быть шире, чем просто возможность для стабилизации госфинансов, задача — «изолировать экономику от волатильности цен на нефть», говорит собеседник в финансово-экономическом блоке правительства. Речь идет о том, «чтобы реальный эффективный курс рубля не так сильно колебался вместе с ценами на нефть и не так сильно колебались относительные цены в экономике, инфляция, курсовые условия и все, что влияет на рентабельность компаний в разных секторах».
«Мы ориентируемся на то, что у нас дефицит бюджета должен постепенно снижаться на один процентный пункт ежегодно. Если мы выбираем $40 как цену отсечения, то мы приходим к сбалансированному бюджету к 2020 году, если выбираем $50 — приходим к 2019 году. В зависимости от того, какой будет цена отсечения, определится момент, когда бюджетное правило заработает полноценно», — говорит чиновник финансово-экономического блока.
Российский Минфин накануне объявил, что запускает бюджетное правило, согласно которому начнет покупать и продавать валюту на внутреннем рынке. Таким образом, рубль станет менее зависимым от колебаний цены на нефть. Однако за изменениями курса денежной единицы РФ, вызываемыми грядущими валютными интервенциями, будет пристально следить Банк России. Он не желает возвращать рубль из свободного плавания на регулируемую почву.
Минфин: в интересах экспортеров и общей стабильности
Бюджетное правило предусматривает, что в случае превышения уровня нефтяных цен в 40 долларов за баррель Минфин будет откупать на рынке валюту на весь объем полученных дополнительных нефтегазовых доходов. Купленные доллары и евро будут направлены в резервы. В случае падения стоимости барреля нефти Urals ниже 40 ведомство начнет продавать валюту в объеме, соответствующем выпадающим доходам бюджета.
“При этом накопленный объем операций по продаже иностранной валюты не может превышать накопленного с начала проведения операций объема покупок иностранной валюты, – поясняет Минфин. – Это решение также позволит обеспечить эквивалентность объема операций на валютном рынке величине отклонения фактического объема использования (пополнения) средств суверенных фондов (Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) от предусмотренного законом о бюджете в 2017 году. Таким образом, проведение операций на валютном рынке будет иметь в целом нейтральное влияние на состояние денежного рынка”.
Изначально предполагалось, что бюджетное правило будет запущено по истечении ближайшей трехлетки (2017-19), на которую уже сверстан бюджет. Однако ситуация изменилась – рубль в начале года серьезно укрепился на фоне удорожания нефти. А это, по мнению российских властей, не отвечает интересам отечественных экспортеров (нефти и газа).
Поэтому бюджетное правило и было запущено, как подчеркивает Минфин, “в целях повышения стабильности и предсказуемости внутренних экономических условий”. Операции купли-продажи валюты начнутся с февраля. Причем, как обещал чуть раньше министр финансов Антон Силуанов, в 2017 году все дополнительные поступления от экспорта энергоносителей будут направляться в бюджет, а средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния начнут экономить.
Напомним, что в бюджете на 2017 год предусмотрено расходование средств суверенных фондов на общую сумму 1,8 трлн рублей. Минфин ранее планировал, что Резервный фонд в нынешнем году будет окончательно исчерпан. Но растущие цены на нефть и последующее укрепление курса рубля заставило чиновников улучшить прогноз и пересмотреть планы.
Ежемесячно Минфин будет осуществлять оценку нефтегазовых доходов, которые поступят в федеральный бюджет. В расчет будут приниматься фактические цены на нефть и газ, ставки экспортных пошлин и средний курс рубля за отчетный месяц. Оценка объема дополнительных или выпадающих нефтегазовых доходов, а также месячный объем операций купли-продажи иностранной валюты на российском рынке будут публиковаться на официальном сайте Минфина ежемесячно до полудня по Москве третьего рабочего дня текущего месяца.
Журналисты Bloomberg побеседовали на условиях анонимности с некоторыми федеральными чиновниками и сообщили, что объем ежемесячных валютных интервенций Минфина может достичь 1 млрд долларов.
ЦБ: сначала надо погасить инфляцию!
Все это может означать отход от политики «плавающего рубля», чего Банк России старался не делать даже в тяжелом 2015 году. Однако ЦБ РФ считает валютные операции в объеме 50 млн долларов в день несущественными для российского рынка. В общем регулятор одобряет политику интервенций и собирается “заключать соответствующие сделки на рынке в объеме и в сроки, рассчитанные Минфином”.
“По мнению Банка России, введение в перспективе “бюджетных правил” и применение их на постоянной основе позволят обеспечить более устойчивые и предсказуемые внутренние условия развития, будут способствовать изменению структуры экономики в сторону снижения ее сырьевой зависимости. “Бюджетные правила” в сочетании с применением режима таргетирования инфляции Банком России стабилизируют реальный курс рубля, что ограничит его влияние на конкурентоспособность российских производителей”, – сказано в комментарии ЦБ.
Тем не менее Банк России посчитал нужным подчеркнуть неизменность своих подходов к денежно-кредитной политике. Регулятор, как и ранее, будет учитывать меры бюджетной политики при подготовке прогнозов и принятии решений по ключевой ставке. При этом ЦБ уверен, что валютные операции Минфина не помешают достижению целевой 4-процентной инфляции к концу 2017 года.
То, что снижение инфляции – одна из важнейших задач монетарной политики финансового регулятора, подчеркнула первый зампред ЦБ Ксения Юдаева в опубликованном сегодня интервью газете “Известия “. Она отметила, что только после достижения желанных 4% в год Банк России вернется к другой важной проблеме – пополнению золото-валютных резервов до 500 млрд долларов.
“Для нас цель по инфляции – безусловный приоритет. Это важнее достижения планки по международным резервам”, – заявила Юдаева.
Цель нарастить госрезервы до уверенных 500 млрд долларов ЦБ ставил перед собой еще в 2015 году. На данный момент их размер равен 380 млрд долларов. В последний раз ЦБ покупал валюту для пополнения резервов в мае-июле 2015 года, когда приобрел более 10 млрд долларов. В ответ американская валюта подорожала с 49 до 62 рублей, а нефть тогда колебалась в цене от 45 до 52,5 доллара за баррель.
Юдаева напомнила, что в декабрьском базовом сценарии пополнения резервов не предусмотрено. Тем не менее она не исключила, что ЦБ произведет некоторые закупки валюты в текущем году в случае изменения бюджетной политики.
Что до укрепления рубля в последние месяцы, то зампред Банка России считает его «фундаментально обоснованным», поскольку оно вызвано ростом мировых цен на нефть.
“Другое дело, что мерами бюджетной политики, которые тоже являются фундаментальным фактором, можно сглаживать колебания реального курса даже в условиях колебаний цен на нефть”, – подчеркнула Юдаева.
Рубль задрожал
В целом ЦБ РФ не ожидает спекулятивного давления на рубль от проведения Минфином операций на валютном рынке. В выпущенном сегодня комментарии пресс-службы Банка России сказано, что к этому нет никаких предпосылок. Во-первых, интервенции будут равномерными, во-вторых – незначительными, исходя из оценки объемов дополнительных нефтегазовых доходов в 2017 году. Короче, поводов для паники нет.
Валютный рынок, однако, занервничал еще вчера вечером, после объявления Минфином запуска бюджетного правила. Курс доллара на Московской бирже превысил уровень 59,5 рубля несмотря на ослабление американской валюты на мировом рынке. Курс евро подобрался вплотную к отметке 64 рубля.
Бюджетное правило является, пожалуй, единственным зарекомендовавшим себя в международном опыте работающим механизмом снижения зависимости федерального бюджета и внутренних экономических условий от цен на энергоносители для сырьевых стран.
С 2018 г. в РФ вступило в силу новое бюджетное правило. Согласно нему, все нефтегазовые доходы от цен на нефть выше базового значения, заложенного в бюджете, используются для покупки валюты Минфином и размещения в Фонде Национального Благосостояния (ФНБ).
В бюджет 2018 г. заложены цены на нефть марки Urals $40 за баррель. В дальнейшем этот уровень подлежит ежегодной индексации на 2%. Разница между высокими ценами и этим значением напрямую влияет на формирование резервов, но в экономику эти деньги не поступают.
За первые 4 месяца 2018 г. покупки валюты Минфином составили 988 млрд руб. С учетом мая совокупный объем средств, направленных в ФНБ, составит 1,3 трлн руб. Всего по итогам года ведомство прогнозирует поступления в резервы 3,5 трлн руб.
Цены на нефть держатся на высоком уровне с начала года, на текущий момент почти в 2 раза превосходя базовую цену $40 за баррель. Относительно январских прогнозов оценка дополнительных нефтегазовых доходов выросла на 1,75 трлн руб., что соответствует профициту бюджета 0,4% ВВП вместо прогнозируемого дефицита 1,3% ВВП в 2018 г.
При этом расходы бюджета увеличиваются всего на 62 млрд руб., так как согласно бюджетному правилу дополнительные нефтегазовые доходы помещаются в резерв и не расходуются. Такая бюджетная политика призвана снизить зависимость экономики от цен на энергоносители и сформировать надежный резерв для периодов дефицита.
Расходование средств ФНБ доступно в двух случаях: снижение цен на нефть ниже базовой и достижение фондом размеров 7% от ВВП. В случае роста резервов выше 7% от ВВП, дополнительные средства инвестируются в инфраструктурные проекты. При средних ценах на нефть $55-60 за баррель ФНБ может достичь 7% ВВП в 2020 г. Если предположить, что текущие высокие цены на нефть сохранятся, то цель по размеру ФНБ может быть достигнута и раньше.
Бюджетное правило снижает зависимость экономики от внешних факторов и позволяет сформировать надежный резерв на периоды дефицита бюджета.
Большое влияние правило оказывает на курс национальной валюты. Если раньше при повышении цен на нефть рубль укреплялся из-за роста продаж валютной выручки экспортерами, то теперь этот эффект компенсируется за счет покупок валюты Минфином. Аналогично, при падении цен на нефть ниже базовой цены продажи валюты из ФНБ будут поддерживать российский рубль.
Бюджетное правило делает рубль более стабильной валютой и снижает его зависимость от нефтяных цен.
Стабильная валюта поддерживает привлекательность рынка инструментов с фиксированной доходностью и снижает риск-премию российских долговых бумаг из-за меньшего влияния волатильности нефтяных котировок на экономику. Также это способствует формированию предсказуемых макроэкономических условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики.
Позитивное влияние правило оказывает на экспортеров нефтегазовой отрасли. Из-за сильной корреляции цен на нефть и курса рубля в прошлые годы позитивный эффект для выручки компаний со стороны высоких нефтяных цен нивелировался укреплением национальной валюты.
Сейчас такой зависимости нет, что позволяет экспортерам получать больший финансовый эффект от дорогой нефти.
Критика бюджетного правила
Ряд экспертов критикуют существующее бюджетное правило за чрезмерную жесткость. Высокий порог ФНБ в 7% ВВП уменьшает эффективное инвестирование дополнительных нефтегазовых доходов в инфраструктурные проекты.
По мнению сторонников смягчения правила, существующие жесткие условия не позволяют стране выйти на темпы роста экономики выше 2-3%. Кроме того, ряд экспертов ссылаются на то, что негативное влияние оказывается и на социальное развитие страны из-за чрезмерной экономии.
Сторонники правила в существующем виде приводят в качестве аргументов снижение волатильности национальной валюты, зависимости от нефтяных цен и повышение предсказуемости макроэкономических условий для реального сектора экономики.
Галактионов Игорь
БКС Брокер
Опубликованы расчеты Минфина по основным параметрам бюджетной системы и курсу рубля при реализации с февраля "временного бюджетного правила". При цене нефти в $55 за баррель расчетный равновесный курс рубля составит без конвертации сверхплановых доходов 58,05 руб./$, при реализации этой политики — 64,9 руб./$. Бюджет, согласно этим расчетам, балансируется при цене нефти около $58 за баррель и курсе около 64 руб./$. Фактически финансовое министерство предполагает девальвацию рубля в нынешней ситуации ориентировочно на 10%.
Агентство Reuters, основной канал информации для операторов валютного рынка, опубликовало официальные расчеты Минфина по основным параметрам бюджета в зависимости от применения "бюджетного правила". Напомним, правило как таковое может быть в 2017 году внесено в Бюджетный кодекс и предполагает в различных вариантах конвертацию в суверенных фондах части нефтегазовых доходов федерального бюджета в зависимости от цены нефти. После совещания у президента Владимира Путина 18 января с середины февраля вводится в действие временное, до принятия поправок в БК, бюджетное правило в жестком варианте (см. "Ъ" от 21 января). Бюджет на 2017 год, рассчитанный исходя из цены нефти в $40 за баррель, не правится. Минфин через операции ЦБ хранит на валютных счетах казначейства в Банке России сверхдоходы от экспорта нефти и готов тратить их (в накопленных объемах) вне зависимости от расходования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (ФНБ) при падении нефти ниже уровня $40.
Исходя из расчетов Минфина, при нефти по $40 за баррель расчетный среднегодовой курс рубля должен составлять 69,42 руб./$ (дефицит федерального бюджета — 3,1% ВВП, траты резервных фондов — 1,8 трлн руб.). При текущей цене нефти в $55 за баррель дефицит бюджета составит без применения бюджетного правила 1,5% ВВП, трата резервных фондов — 464 млрд руб. (что предполагает неиспользование ФНБ в 2017 году). При применении декларированного режима постоянной покупки резервов на счета казначейства дефицит составит 0,7% ВВП, резервный фонд пополнится на 241 млрд руб., курс рубля должен ослабнуть примерно на 10% и составить 64,9 руб./$.
Логика расчетов Минфина предполагает, что без применений бюджетного правила и без девальвации рубля сбалансированность федерального бюджета возможна лишь при цене нефти в $76 и выше (цифра получена линейной аппроксимацией расчетов ведомства Антона Силуанова). При управляемой девальвации рубля, формально не затрагивающей режим свободного плавания, бюджет полностью балансируется (нулевой дефицит) при цене нефти порядка $61 за баррель, отказ от использования суверенных фондов возможен в 2017 году при цене нефти около $61 за баррель. Без бюджетного правила суверенные фонды будут пополняться при цене нефти выше примерно $62 за баррель, с применением правила — при цене выше $53. Разница в расчетах определяется, видимо, расчетными изменениями заимствований на внутреннем рынке. В последнем случае, при цене нефти выше $53, нефтяные допдоходы в "фонде-буфере" при курсе около 64 руб./$ превысят расчетные траты суверенных фондов в 2017 году в 1,8 трлн руб.
Согласно расчетам Минфина, текущий курсовой уровень, порядка 60 руб./$, считается невозможным. При реализации "бюджетного правила" он достигнет этого уровня при нефти около $75-80 при профиците бюджета порядка 2% ВВП и приросте за 2017 год Резервного фонда более чем на 2,3 трлн руб. Таким образом, заявления Минфина и ЦБ о том, что бюджетное правило "в целом" не окажет влияния на курс рубля, собственными расчетами финансового ведомства убедительно опровергается.
11:37 — REGNUM Правительственный закон о бюджетном правиле Госдума приняла в третьем итоговом чтении, передает корреспондент ИА REGNUM 19 июля. По планам Минфина, который разработал законопроект, принятие нового бюджетного правила позволит снизить зависимость федерального бюджета от нефтяных цен.
Правило устанавливает предельный объем расходов для федерального бюджета. Теперь он не сможет превышать сумму нефтегазовых доходов за очередной финансовый год. Сумма нефтегазовых доходов рассчитывается при учете базовой цены на сырье (нефть и газ), прогнозируемых курса рубля к доллару, объема ненефтегазовых доходов и расходов на обслуживание госдолга.
Базовая цена барреля нефти при расчете бюджета должна составлять 40 долларов. С 2018 года стоимость сырья будет ежегодно индексироваться на 2%.
«Это правило в полном объеме вступит в действие с 2019 года, а на 2018 год предельный уровень расходов предлагается определить с учетом первичного дефицита в 1% ВВП», — отметил депутат Госдумы Глеб Хор («Единая Россия»). Он напомнил, что в ходе обсуждения проекта закона в Госдуме звучали предложения повысить используемую в новом правиле цену отсечения с 40 до 50 долларов за баррель. «Однако большинство депутатов сочло возможным сохранить предложенную правительством РФ планку в 40 долларов», — добавил парламентарий.
Дополнительные доходы от более высокой цены на нефть будут перенаправлены в Фонд национального благосостояния (ФНБ). Изначально Минфин предлагал наполнять дополнительными доходами Резервный фонд, основная задача которого — сокращение бюджетного дефицита. Для этих же целей ведомство предлагало фактически реорганизовать ФНБ и объединить его с Резервным фондом. Однако профильный комитет Госдумы по бюджету и налогам отмечал, что основная задача ФНБ —обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений россиян и обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда. Поэтому перенаправить все средства ФНБ в Резервный фонд невозможно.
Ко второму чтению Минфин и профильный комитет изменили документ, прописав, что Резервный фонд к 1 февраля 2018 года будет ликвидирован и вольется в ФНБ. Новый Объединенный фонд возьмет на себе задачи по сбалансированности страховой пенсионной системы, финансированию дефицита федерального бюджета, а также софинансированию добровольных пенсионных накоплений.
Средства ФНБ можно будет использовать, в том числе, на софинансирование добровольных пенсионных накоплений и финансирование дефицита федерального бюджета в зависимости от остатка средств фонда на конец года, отметил депутат Госдумы Леонид Симановский («Единая Россия»). «Если объем размещенных на депозитах и банковских счетах в Банке России средств ФНБ превысит 5% ВВП на конец очередного года, то использование средств фонда на покрытие дефицита федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда РФ будет ограничен объемом недополученных нефтегазовых доходов, а если не превысит 5% — то 1% ВВП», — отметил парламентарий, комментируя закон.
